2 giugno 1946: l'eredità del Referendum

di Michele Dicuonzo.

Differenza tra referendum e plebiscito

Il referendum costituzionale del 2 giugno 1946 rappresentò l’evento storico più significativo del secondo dopoguerra, in quanto sancì il definitivo tramonto del binomio monarchia-fascismo, traghettando l’Italia verso una nuova epoca repubblicana. In altri termini, il referendum del 2 giugno è ancor oggi da considerare l’accadimento storico non solo prodromico alla nascita di un’Assemblea Costituente, ma anche il diaframma tra lo Statuto Albertino e la Costituzione Repubblicana.

Nel corso degli anni, autorevole dottrina si è interrogata circa la natura giuridica del voto del 2 giugno, esprimendo legittimi dubbi sulla possibilità di ascriverlo all’istituto del referendum. Alla luce di queste preoccupazioni, e prima di analizzare le cause e le ragioni storiche che hanno portato al voto referendario, è quantomai opportuno delineare i caratteri giuridici fondamentali dell’istituto in esame. L’attenzione deve rivolgersi ai suoi elementi tipici, tali da contraddistinguerlo da un altro istituto di democrazia diretta: il plebiscito. Le origini di quest’ultimo risalgono all’età romana: le forme di voto plebiscitarie disciplinate dal diritto romano si riferivano ad alcune decisioni assunte dai tribuni, per le quali era necessaria l’approvazione popolare. Quindi, l’elemento distintivo dell’istituto era la procedura di votazione, fondata sulla legittimazione concessa dall’organo politico alla plebe, convocata nel Foro, affinché esprimesse la propria volontà su un provvedimento adottato altrove.

Nell’orientamento tradizionale, il plebiscito appare sotto una luce essenzialmente negativa. Questo si verifica quando la consultazione popolare avviene al di fuori della dinamica propria della forma di governo accolta ed ha ad oggetto domande connotate da un forte carattere discretivo; nello specifico si tratta di ipotesi in cui i governanti si attendono un responso largamente affermativo, o “plebiscitario”, per rafforzare delle decisioni già adottate o in procinto di esserlo. Secondo questo orientamento, nelle ipotesi richiamate emergerebbe il carattere strumentale del plebiscito. Basti pensare alle forme di governo originate non a mezzo di un voto democratico, bensì a seguito di un colpo di stato. Infatti, in questi casi, il governo non eletto utilizza il plebiscito popolare come uno strumento per saggiare e controllare il gradimento dell’opinione pubblica verso il regime, nonché per legittimare, tramite l’acclamazione popolare, le sue scelte politiche.

Di contro, in epoca più recente, la connotazione positiva del plebiscito ha conosciuto un’espansione considerevole, al punto da estendere la sua rilevanza sul duplice piano del diritto internazionale e del diritto interno. Con riferimento alla dimensione extra nazionale, il plebiscito è da intendersi come un appello al popolo, legittimato ad assumere decisioni politiche fondamentali per l’assetto territoriale ed istituzionale dello Stato. Nella seconda dimensione, il plebiscito è concepito come una consultazione popolare di carattere integrativo ed occasionale, in quanto l’esito “integra” i meccanismi legislativi ordinari. In queste ipotesi, il popolo è chiamato a pronunciarsi su determinate scelte politiche e istituzionali, allo scopo di legittimarle.

Dal quadro delineato fino ad ora si evince che la difficoltà di definire correttamente il plebiscito risiede nella eterogeneità delle sue accezioni. Nel tentativo di operare una qualificazione giuridica dell’istituto possono individuarsi alcuni elementi tipici. In primo luogo, la decisione oggetto di plebiscito non è elaborata da corpi intermedi istituzionalizzati, ma è adottata direttamente dall’organo di governo al di fuori del procedimento legislativo ordinario. In secondo luogo, il popolo viene ridotto ad un semplice mezzo, asservito agli scopi dell’organo esecutivo; esso ha l’unico ruolo di trasformare le scelte del governo in decisioni di “buon governo”, ammantando, in questo modo, l’operato politico sotto la veste del consenso popolare. Questa ricostruzione può aiutare a delineare una sommaria distinzione tra il plebiscito e l'istituto del referendum. Il primo, solo apparentemente si configura come un mezzo di democrazia diretta; in realtà, nel momento in cui si adopera l'istituto, il potere non è più nelle mani del popolo sovrano, ma la sovranità è assegnata ad un determinato soggetto politico, il quale si serve del plebiscito per consolidare la sua posizione. Di contro, il referendum consiste nell'approvazione o disapprovazione di un atto normativo, sia esso una legge costituzionale, una legge ordinaria o un atto giuridico. L’istituto in esame è la più alta espressione di sovranità popolare presente ancora oggi nel nostro ordinamento, in quanto i cittadini sono direttamente partecipi dell’iter deliberativo istituzionalizzato.

Una volta illustrate le principali differenze, è ora possibile tornare al quesito iniziale. L’orientamento prevalente propende per la sussunzione del voto del 2 giugno alla figura del plebiscito. Le ragioni di una tale conclusione si possono cogliere solamente operando un raffronto con il quadro istituzionale delineato dall'allora vigente Statuto Albertino. Innegabilmente, il decreto n.98/1946, istitutivo del referendum, ha introdotto una norma assolutamente antitetica rispetto ad uno dei principi statutari fondamentali, ovvero l’idea di sovranità, intesa come espressione originaria del potere del re. Quindi, la scelta del 2 giugno non rientra in nessun iter deliberativo ordinario e ad ha oggetto una questione che fuoriesce dall’ambito applicativo dello Statuto e mira a sovvertire l’assetto istituzionale dello Stato.

Premesse e cause storiche al referendum: la “desacralizzazione della monarchia”

Dopo aver passato in rassegna i principali elementi dei due istituti, occorre ora inquadrare il referendum istituzionale del 2 giugno all’interno del contesto storico in cui esso ha avuto origine. A tal proposito, è imprescindibile il riferimento agli eventi che hanno segnato irrimediabilmente la storia del Paese ed hanno costituito le premesse per il successivo dibattito istituzionale.

Preliminarmente, è indispensabile fornire una chiave di lettura: la scelta, compiuta dal popolo italiano a favore della Repubblica è una conseguenza naturale del mutamento della concezione dell’istituto monarchico. A lungo gli storici si sono interrogati sulle cause che hanno portato la monarchia sabauda, così profondamente venerata ed ammirata dopo il Risorgimento, a vedersi svuotata della sovranità esercitata “per grazia di Dio e per volontà della Nazione”. Le colpe della corona iniziarono il 28 ottobre 1922 (ne abbiamo scritto), quando migliaia di fascisti capeggiati da Benito Mussolini marciarono su Roma con l’intento di prendere il potere. Nonostante la richiesta del Presidente del Consiglio Facta di dichiarare lo stato d’assedio, Mussolini fu chiamato a formare il nuovo governo per conto del sovrano. Tuttavia, l’episodio chiave fu l’assassinio del deputato Giacomo Matteotti nel 1924: il discorso tenuto alla Camera con cui Mussolini rivendicò l’omicidio politico dell’avversario rappresentò la vera svolta autoritaria e totalitaria, nonché la creazione del regime. L’atteggiamento di impotenza mantenuta dal Re negli anni del Ventennio fu determinante nel successivo dibattito sulla questione istituzionale; Vittorio Emanuele III rimase sempre silente di fronte ai deliberati atti anticostituzionali adottati dal Gran Consiglio Fascista.

L’occasione di reintegrare la propria immagine si verificò il 25 luglio 1943, quando il Re, davanti all’ormai certa disfatta militare, avallando la decisione del Gran Consiglio Fascista, esercitò i poteri statutari di controllo e di revoca, rimuovendo il Duce dal suo incarico di guida della Nazione e sostituendolo col maresciallo Badoglio. Il 25 luglio avvenne un vero e proprio atto di reintegrazione della sovranità. Tuttavia, l’intento del Re di ricostituire una monarchia priva del cancro fascista e di tornare ad un regime statutario non ebbe luogo; infatti, il nuovo ministero, nell’ottica di ricostituire le istituzioni costituzionali, deliberò il debellamento degli organi fascisti, oltre che l’elezione di una nuova Camera dei deputati, da svolgersi entro quattro mesi dalla cessazione dello stato di guerra.

Il tentativo si rinsaldare la pozione del sovrano crollò definitivamente l’8 settembre 1943, data che passò alla storia sia per la firma dell’Armistizio di Cassabile tra l’Italia e le potenze dell’Alleanza, sia per la fuga delle più alte cariche dello Stato nel Sud Italia: fu proprio questo secondo evento, considerato un atto di vigliaccheria, ad ingenerare nei partiti aderenti al Comitato di Liberazione Nazionale (CLN) la convinzione che la monarchia non fosse più tollerabile nel nuovo assetto istituzionale. Infatti, la fuga del Re creò una vera e propria spaccatura dello Stivale in due regni: a nord lo stato fantoccio della Repubblica di Salò, mentre, a sud, ciò che rimaneva dello Stato italiano. Questa decisione creò devastanti conseguenze, in quanto contribuì ad aumentare lo smarrimento delle truppe italiane e facilitò l’occupazione dei soldati tedeschi dislocati nel territorio. Il crescente sentimento di sfiducia nei confronti della corona è ben sintetizzato nella mozione adottata dal CLN il 16 ottobre 1943, la quale prevedeva di «convocare il popolo, al cessare delle ostilità, per decidere sulla forma istituzionale dello Stato» (I. BONOMI, Diario di un anno, Castelvecchi, Roma, 2014). Questa decisione è densa di significato: i partiti antifascisti, nonostante le posizioni più ferree dei socialisti ed azionisti, erano coscienti di non poter deporre la monarchia con un atto di forza. Infatti, il Re godeva ancora di una salda credibilità a livello internazionale e rimaneva il principale interlocutore con i Paesi Alleati. Tuttavia, ciò non impedì il formarsi di un dibattitto sulla nuova forma istituzionale del futuro Stato italiano. Il crescente sentimento di rottura con il passato convogliò nel Congresso di Bari del gennaio 1944, nel quale i partiti aderenti al CLN proposero per la prima volta, espressamente, un dibattito sulla questione istituzionale e sulla nascita di una Costituente. Inoltre, rimase ancora centrale il dibattito sull’abdicazione del re.

La proposta fu poi imposta alla monarchia nel compromesso istituzionale voluto da Togliatti, noto come “svolta di Salerno”, dell’aprile 1944, con la quale il re trasferì tutte le sue funzioni istituzionali al nipote Umberto di Savoia, il quale fu nominato Luogotenente del Regno. Con questo atto, Vittorio Emanuele riconobbe l’esistenza di un problema istituzionale ed accettò di salvaguardare la monarchia nella sfera della iurisdictio, rinunciando alla sovranità del gubernaculum. In altri termini, la proposta di Togliatti pose le premesse di una transizione dal vecchio al nuovo ordinamento senza radicali fratture. Con questo accordo, il Re sfuggì ancora una volta all’abdicazione e si decretò il rinvio della questione istituzionale al termine della guerra.

La formazione dell’Assemblea costituente e le indicazioni attinenti all’iter da seguire furono successivamente ratificate dalla cosiddetta “prima costituzione provvisoria”, rappresentata dal decreto luogotenenziale del 25 giugno 1944, numero 151.

A questo fece seguito il decreto luogotenenziale 16 marzo 1946, n. 98 (cd. “seconda costituzione provvisoria”) che affidò ad un referendum popolare la scelta fra monarchia e repubblica. Questo passaggio segnò un definitivo allontanamento da un modello giacobino di costituente, inteso come “cominciamento ex novo, elisione del passato e riduzione di ogni futuro al presente” (G. Zagrebelsky, Storia e costituzione, pp. 42). In altre parole, negazione della storia.

L’atto conclusivo della stagione anteriore al voto referendario fu l’abdicazione di Vittorio Emanuele III, nel maggio del 1946. Il gesto del sovrano, oltre a determinare una rottura della tregua istituzionale firmata con il Patto di Salerno, era da leggersi come un pieno riconoscimento, da parte di quest’ultimo, della originaria detenzione del potere nelle mani del popolo sovrano. Si trattava di un grande elemento di discontinuità con il passato: infatti, il solo fatto che il re avesse accettato l’indizione di un referendum segnava una frattura con l’idea discendente del potere, chiaramente espressa nello Statuto Albertino. Quindi, già la volontà di proporre un referendum per rinnovare la legittimità della sua figura istituzionale “desacralizzava” l’istituto monarchico, svuotandolo della sua suprema potestà.

IL DIBATTITO POLITICO E IL VOTO DEL 2 GIUGNO

La questione istituzionale: uno sguardo al ruolo dei partiti antifascisti

A partire dal giugno 1944 emergeva con forza la questione istituzionale, nel tentativo di definire un modello politico-culturale che superasse la continuità dinastica della monarchia sabauda. In questa stagione si riacutizzò la conflittualità politica tra partiti, rimasta a lungo sopita durante gli anni della Resistenza. Come già accennato sopra, il CLN ebbe un ruolo decisivo in questa fase. La sua centralità era sicuramente dovuta alla grande fiducia che il popolo italiano, rimasto privo di riferimenti istituzionali, nutriva verso i partiti che lo componevano. Senza i partiti non vi sarebbe stata la Resistenza, né, tantomeno, gli eventi storici che portarono al referendum del 2 giugno. Tuttavia, le sue difficoltà di funzionamento non tardarono a manifestarsi, a causa della disomogeneità della sua composizione e degli indirizzi politico-economici di cui i partiti erano espressione. Uno dei principali aspetti su cui si soffermò il dibattito, riguardò il sistema elettorale più adatto a legittimare la nascita dell’Assemblea costituente.

Innanzitutto, si deve riassumere la posizione di quei partiti di sinistra dichiaratamente filo repubblicani: il Partito Comunista, il Partito Socialista e il Partito d’Azione. Questi ultimi, già nel Congresso di Bari, espressero la loro volontà di sopprimere immediatamente la monarchia, senza l’intermediazione del referendum. Una tale posizione discendeva da due ragioni: la prima coincideva con l’attribuzione alla corona di una grande responsabilità politica nel non avere ostacolato l’avvento del fascismo; la seconda ragione, invece, risiedeva nella scarsa fiducia nutrita nei confronti del popolo italiano, reo di aver sempre mantenuto posizioni moderate in cabina elettorale. Per questi motivi, i partiti di sinistra erano favorevoli ad una scelta istituzionale tutta interna ad un’Assemblea costituente, i cui componenti fossero a maggioranza repubblicana.

Le posizioni degli altri partiti furono più eterogenee. In particolare, la spaccatura più profonda si ebbe in seno alla Democrazia Cristiana. Sebbene il sentimento prevalente all’interno del partito e nei suoi elettori fosse a favore della monarchia, il capo del partito, Alcide De Gaspari, si schierò sul fronte opposto; infatti, sia lui che altri dirigenti cattolici furono determinati a condurre una transizione istituzionale su binari moderati. Il gruppo dirigente degasperiano, da un lato, non condivideva il progetto del sovrano di un passaggio indolore dalla dittatura fascista ad un ritorno all’ancien regime senza Mussolini e con il beneplacito della Chiesa. Nella loro visione, la monarchia rappresentava un ostacolo alla nascita di un’Italia democratica. Dall’altro lato, le crescenti paure di un eccessivo potere nella sfera dell’Assemblea costituente rendevano necessario che fosse il popolo ad esprimersi, con un voto in piena libertà di coscienza. In questo senso, la posizione di De Gasperi risultò decisiva per la vittoria repubblicana: egli limitò il pericolo di una deriva conservatrice-autoritaria nel processo di democratizzazione, le cui conseguenze avrebbero inflitto ulteriori lacerazioni in un Paese già sull’orlo del baratro.

Dello stesso avviso, ma per ragioni diverse, le formazioni liberali e demo laburiste, tradizionalmente filomonarchiche, avallarono l’idea di rimettere la scelta istituzionale al popolo, l’unico vero detentore della sovranità. Infatti, l’appello al popolo era ritenuto uno strumento più manipolabile, rispetto ad un’Assemblea Costituente, determinata a rompere con il passato.

“Il salto nel buio”: le paure della monarchia alla vigilia del referendum

L’atteggiamento della corona nella sfida elettorale si formò in maniera differente rispetto ai rivali repubblicani. La propaganda era per lo più sviluppata all’interno di vari circoli, società e associazioni non organizzati nella forma del partito politico. Come già detto, l’atto conclusivo della campagna ante referendum fu l’abdicazione di Vittorio Emanuele III. I monarchici si rifiutarono di interpretare questo gesto come una rottura della “tregua istituzionale”. La campagna elettorale faceva leva prevalentemente sugli allori risorgimentali: si rivendicavano i meriti che la corona ebbe nel processo di riunificazione e la stabilità politica che la monarchia assicurò in tutti quegli anni. Inoltre, nell’immaginario popolare era forte l’idea che la liberazione dal regime fascista del 25 luglio 1943 si fosse realizzata solo grazie all’apporto decisivo della monarchia.

Questo atteggiamento di affidamento e di riconoscenza verso il re era diffuso in molte zone della società italiana del tempo; ciò era dovuto non solo alla grande abilità che ebbe la corona di mantenersi esternamente staccata dal fascismo, ma fu facilitata anche dall’assenza di altri referenti affidabili. Umberto Terracini, figura storica del movimento socialista e futuro presidente dell’Assemblea costituente, anni dopo sosterrà: “il modo col quale il fascismo fu congedato, attraverso l’arresto di Mussolini e il passaggio alla creazione di un governo che accoglieva in sé solo parzialmente uomini o tradizioni mediate del fascismo, fece credere agli italiani che, in realtà, il merito della liquidazione del fascismo spettasse alla monarchia” (U. Terracini, “Come nacque la Costituzione. Intervista di Pasquale Balsamo”, Editori Riuniti, Roma, 1997, p. 3). Anche Giuseppe Cattaneo, sostenitore della monarchia, in un suo opuscolo ritrasse efficacemente questo sentimento di riaffermazione della Casa sabauda dopo il 25 luglio; nel suo testo, la monarchia e il popolo sono accomunate dall’aver sofferto la schiavitù fascista. Secondo l’autore, la responsabilità dell’avvento del fascismo, non era da ricondurre alla monarchia, ma ai partiti e all’opinione pubblica, colpevole di aver acclamato l’ordine ristabilito dai fascisti. La monarchia, inizialmente, era rimasta entro “i confini della sua potestà istituzionale”, e solo successivamente assunse il ruolo di ostacolo al dilagare del regime. In altri termini, l’intento di Cattaneo, come di altri monarchici, fu di rompere il gravoso dualismo monarchia-fascismo, un’associazione che pendeva come una spada di Damocle sulla testa del Re.

Queste erano posizioni largamente condivise nell’opinione pubblica moderata e soprattutto nell’ambiente cattolico, preoccupato per il “salto nel buio” che avrebbe costituito la repubblica. La paura più grande dell'eventuale passaggio ad una nuova forma istituzionale era l'improvvisa immersione in un futuro colmo di incertezze e di rischi; infatti, la repubblica era vista come un'anticamera per l'avvento al potere dei bolscevichi comunisti, la cui diffusione come forza politica era stata favorita dagli anni della Resistenza. Questa ondata di preoccupazione fu astutamente cavalcata dalla propaganda monarchica, la quale traeva come logica conseguenza dalla istaurazione di una repubblica e dalla diffusione del comunismo, la nascita di un nuovo regime dittatoriale.

La vittoria della Repubblica: i numeri e la narrazione dei principali quotidiani

Il 2 giugno 1946, milioni di italiani furono chiamati alle urne per esprimere il proprio voto circa la nuova forma di governo. Nonostante il profondo stato di degrado in cui versava l'Italia, l'affluenza alle urne fu altissima, a dimostrazione dello spirito di rinascita che ispirava gli animi degli italiani. Alla fine, prevalse la repubblica, con 12.718.641 voti, contro i 10.718.502 della monarchia. La votazione rimane ancora oggi un risultato storico, specialmente perché furono le prime elezioni a suffragio universale: infatti, per la prima volta milioni di donne si recarono alle urne per esprimere la propria volontà politica sul referendum e per eleggere i membri dell'Assemblea costituente. Tuttavia, la vittoria del 2 giugno fu una vittoria a metà, in quanto il lieve distacco di risultati rivelò l'immagine di un’Italia spaccata in due fazioni: in tutte le province a nord di Roma, tranne Padova e Cuneo, vinse la Repubblica, mentre in tutte quelle del Centro-Sud, ad eccezione di Latina e Trapani, trionfò la monarchia.

Per cogliere al meglio il riflesso che il passaggio dalla monarchia alla Repubblica ebbe nella vita dei cittadini italiani, è utile soffermarsi sugli articoli e le opinioni riportate nei principali quotidiani nazionali, nei giorni successivi al referendum.

“È nata la Repubblica Italiana”, fu questo il titolo di apertura del Corriera della Sera il giorno successivo al conteggio dei voti. Le sensazioni della popolazione e il fermento di quei fatidici giorni furono efficacemente riassunti nell’editoriale del direttore del Corriere, Mario Borsa. In particolare, egli sottolineò che la ridotta vittoria Repubblicana dimostra la tenace resistenza contro cui il popolo ha dovuto lottare, i forti pregiudizi e le diffuse paure che ha dovuto vincere. Il contrasto nei confronti della Repubblica è sintomatico della discussione politica precedente al referendum; attraverso questa, gli italiani hanno potuto constatare con i propri occhi tutti i benefici e le imperfezioni del problema istituzionale. Questo ha dato alla decisione una consapevolezza e serietà che ne hanno avvalorato l'alto significato. Borsa dipinge il ritratto di un’Italia da ricostruire, da riunificare da Nord a Sud, un’Italia che, con la scelta della Repubblica, ha voluto rompere definitivamente con il passato. Da questo momento “non si torna: non si tornerà più indietro”.

Anche la Nuova Stampa optò per un titolo simile: “E’ nata l’Italia repubblicana”. La famosa testata italiana, fin dall’apertura del dibattito sulla questione istituzionale, predicò la necessità, oltre che di una serena e disciplinata accettazione dell'esito del referendum, anche di una collaborazione tra tutte le forze politiche, nel quadro istituzionale che il popolo italiano, direttamente e solennemente consultato, ha deciso di darsi. C’è una nota che accomuna lo stile di questi due, ma anche di altri, giornali repubblicani nell’annunciare l’esito vittorioso del referendum: la notizia fu accolta, contrariamente a quanto si possa pensare, con un entusiasmo moderato, proprio della consistenza non trionfale dell'esito. Il temperamento nei festeggiamenti contagiò, come riportano i giornali, anche la popolazione, la quale, scevra dall’essere accecata dalle contrastanti passioni politiche, dimostrò il più alto senso di responsabilità, necessaria per garantire un graduale passaggio istituzionale. “Questa repubblica nasce nel silenzio, senza carmagnole, né alberi della libertà. Non esce da una rivoluzione, ma da una evoluzione politica di cui il popolo forse non si è ancora completamente reso conto”.

Bibliografia e sitografia:

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