Cosa vuole cambiare (davvero) la riforma Nordio?

di Benedetta Brandimarti

con la collaborazione di Maria Chiara Ruggieri e Michele Dicuonzo.

Dei sette articoli in Costituzione oggetto di riforma desta notevoli criticità l’alterazione della composizione e del ruolo del Consiglio superiore della magistratura (C.s.m.). Tale aspetto è tutt’altro che secondario ed, anzi, diventa la cartina al tornasole per valutare il vero rischio celato nel disegno di legge: rendere la magistratura meno indipendente e più esposta a condizionamenti esterni.

Cos’è il Consiglio superiore della magistratura

Il C.s.m. è l’organo di autogoverno della magistratura, titolare di compiti amministrativi e giurisdizionali. In primo luogo, al C.s.m. spettano tutte le decisioni riguardanti la vita professionale dei magistrati, quali i trasferimenti di sedi e funzioni, le assegnazioni ai diversi uffici e le promozioni; a ciò si aggiunge una funzione di tipo consultivo – propositivo nei confronti del Ministero della giustizia. Il Consiglio può sollevare proposte su tutte le materie riguardanti l’organizzazione e il funzionamento dei servizi giudiziari e dare allo stesso pareri sulle proposte di legge concernenti l’apparato giudiziario. Dall’altra parte, al C.s.m. è stata attribuita anche una funzione giurisdizionale in merito ai procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati, con sanzioni che vanno dall’ammonimento alla destituzione.

Il vigente art. 104 Cost. ne delinea la composizione stabilendo che esso sia formato, oltre che dal Presidente della Repubblica, dal Procuratore generale presso la Corte di Cassazione e al Primo Presidente della Corte di Cassazione in qualità di membri di diritto, per 2/3 da membri togati, appartenenti cioè alla magistratura ed eletti dagli stessi magistrati, e per il restante 1/3 da membri laici, eletti dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio. Tale rapporto, unito al fatto che il vicepresidente dell’organo va individuato tra i membri laici, fu ritenuto dai Padri costituenti la soluzione più equilibrata per evitare, da un lato, un ritorno al predominio della politica e, dall’altro, che si costituisse un “governo dei giudici”.

Come cambia il C.s.m. con la riforma

La riforma costituzionale oggetto di referendum rivoluziona l’apparato del C.s.m. nelle modalità di elezione dei suoi membri e nelle funzioni ad esso spettanti.

In primo luogo, non vi sarà più un solo organo di autogoverno, ma due: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Entrambi saranno, dunque, formati unicamente, per quanto riguarda la parte togata, da magistrati facenti parte della stessa carriera.

Attualmente, ogni magistrato è valutato per tutta la sua vita professionale tanto da giudici quanto da pubblici ministeri; con lo sdoppiamento, invece, i giudici vigileranno solo sui proprio colleghi giudici, mentre i pubblici ministeri solo su altri pubblici ministeri. Più che un colpo di scure all’associazionismo sembra un’esaltazione esponenziale del corporativismo.

Comunque, la parte più ambigua della riforma risiede nella modalità di selezione dei relativi componenti. Mentre, infatti, i membri togati non saranno più eletti da giudici e pubblici ministeri, ma sorteggiati in modo secco e puro tra tutti i magistrati in servizio; per i membri laici  il sorteggio (cd. temperato) avverrà all’interno di un elenco di nomi stilato a monte dalla politica.

Molti giuristi hanno criticato questa modalità di selezione, smentendo l’argomento dell’“uno vale uno”. È vero, infatti, che tutti i magistrati hanno superato un concorso difficile e selettivo, ma questo li rende, semmai, qualificati e preparati da un punto di vista professionale, ma non necessariamente idonei ad occuparsi di compiti che vanno qualitativamente ben oltre quelli organizzativi.

Le funzioni del C.s.m., infatti, si differenziano di molto da quella strettamente giurisdizionali che un magistrato esercita ordinariamente; un consigliere del C.s.m. si deve occupare, ad esempio, della struttura degli uffici giudiziari, delle priorità nella trattazione degli affari penali, dell’assunzione di iniziative a tutela dell’indipendenza del potere giudiziario e, non meno importante, della nomina di incarichi direttivi nelle Procure e Tribunali. Inoltre, stando allo scarno testo della riforma, il sorteggio verrà effettuato tra tutti i magistrati in servizio, anche, dunque, tra chi si trova agli inizi della propria carriera e senza chiarire se vi sia la possibilità di rifiutare l’incarico ed eventualmente con quali conseguenze.

Non vi sono precedenti, nel nostro sistema giuridico, di permanenti organi di rilevanza costituzionale formati esclusivamente da membri sorteggiati. È vero che esistono dei collegi giudicanti la cui selezione dei membri è affidata alla sorte (ad esempio, i cittadini chiamati ad integrare le Corti d’Assise o a quelli che compongono i Tribunali dei ministri competenti per i reati ministeriali), ma nessuno di questi è dotato della stabilità e della pluralità di funzioni che caratterizza il C.s.m.

Peraltro, si noti che dalla Rassegna sull’organizzazione della magistratura in alcuni ordinamenti giuridici europei emerge che l’Italia sarebbe, insieme alla sola Grecia, l’unico Paese tra quelli analizzati in cui i membri degli organi di amministrazione della magistratura non sono eletti.

Ci si chiede perché se è vero che la riforma deve essere letta come un’opera di bene per i magistrati, questi siano considerati incapaci di potere selezionare i propri rappresentati.

Si realizzerebbe anche una diseguaglianza irragionevole rispetto a tutti gli altri ordini professionali e sociali, primi tra tutti gli avvocati, che continueranno ad eleggere i membri dei propri Consigli professionali e organismi disciplinari.

A fronte delle affermazioni della maggioranza politica di usare il sorteggio come strumento per garantire l’imparzialità e l’impermeabilità da condizionamenti esterni, è, tuttavia, bizzarro che lo stesso metodo non sia previsto per i componenti laici. Per questi ultimi il sorteggio risultata alterato da una preventiva scelta politica, in quanto la riforma lascia al Parlamento il potere di selezionare a monte i “campioni” tra i quali effettuare l’estrazione.

Trattasi, dunque, di un sorteggio “truccato” e non equo. Il testo della riforma, peraltro, non prevede nulla circa l’ampiezza della rosa di nomi sorteggiabili, né circa la maggioranza necessaria in Parlamento per selezionare il pacchetto di nomi, generando così significativi margini di indeterminatezza da dover colmare con una successiva legge ordinaria di attuazione.

Se si dovesse ricorrere alla maggioranza semplice – ipotesi più rischiosa, ma plausibile – si lascerebbe alla maggioranza politica di turno campo libero per creare una lista di membri laici fedelissimi al proprio colore politico. Il pericolo di avere un gruppo di laici, anche se di numero inferiore, compatto ed unito sotto un’unica bandiera in grado di influenzare una disaggregata, benché maggiore, componente togata si fa più concreto che mai. I sociologi ricorderanno senz’altro la famosa “teoria della minoranza compatta” formulata da Sergei Moscovici, in base alla quale una minoranza coerente e coesa ben può orientare il pensiero di una maggioranza frammentata (come quella dei togati). Se la maggioranza è disorganizzata, la minoranza diventa il centro decisionale.

Non può, inoltre, essere ignorata la diffusa concezione secondo cui il sorteggio sarebbe l’unico modo per fermare il fenomeno del “correntismo” interno alla magistratura.

Sul punto, preme sottolineare un aspetto. Al di là dei gravi casi di degenerazione, da cui nessuna forma associativa, tanto meno la politica, è esente, le diverse visioni culturali ed ideologiche tra i magistrati non vanno represse, ma tutelate ed incoraggiate, in quanto espressione del pluralismo e della libertà di pensiero che contraddistingue ogni democrazia. Giudici e pubblici ministeri sono, infatti, in prima battuta uomini e cittadini che, in quanto tali, esprimono pensieri e visioni che possono differire l’uno dall’altro; l’aggregazione associativa è il modo più democratico per consentire a tali idee di dialogare tra loro ed acquisire una forza maggiore rispetto al singolo.

Lo dimostra una seria ed attenta considerazione della storia dell’associazionismo della magistratura, comprensiva di episodi di nobiltà intellettuale e coraggio civile, come quando nel 1925 l’Associazione nazionale magistrati decise il proprio scioglimento a seguito del rifiuto dei suoi dirigenti di trasformare l’associazione stessa in un sindacato fascista. Senza dimenticare, inoltre, le tante conquiste a cui la magistratura associata è approdata, ancora prima del legislatore, grazie ad interpretazioni evolutive e progressiste in materia di diritti civili e sociali. L’associazionismo e la condivisione di idee portano, dunque, al progresso e contribuiscono all’evoluzione della società.

Peraltro, se il noto caso Palamara, citato di continuo dai sostenitori del Sì come esempio di degenerazione nei gruppi, ci insegna qualcosa è che la deriva della correnti non è stato un fenomeno tutto interno alla magistratura, ma il frutto di una indebita commistione tra politici e magistrati.

Ad essere coinvolti nel caso dell’Hotel Champagne, infatti, non erano solo togati – peraltro, radiati dalla magistratura – ma anche due politici i quali, invece, non hanno subito alcuna conseguenza in termini di responsabilità politico-istituzionale.

Vi è di più. Ad oggi l’80% delle nomine viene decisa dal C.s.m. con voto all’unanimità, dunque anche con l’approvazione dei membri laici. C’è una profonda incoerenza dietro questo dato: i consiglieri di nomina politica che accusano in pubblico le correnti di influenzare le nomine dei magistrati sono gli stessi che, in sede decisionale, le sostengono, pur avendo la facoltà di opporsi.

Se la connotazione correntizia può senz’altro essere un fattore inquinante delle dinamiche consiliari, lo sono molto di più i rapporti amicali, la comune provenienza geografica, le pressioni esterne o le vicinanze politiche. Tutte variabili che, ovviamente, non verrebbero in alcun modo cancellate dalla separazione e dal sorteggio.

Non si può, inoltre, non sottolineare che quando si parla dello strapotere delle correnti o si è in malafede o si pecca di ignoranza: su circa 9.500 magistrati solo poco più di 2.000 sono iscritti ad un gruppo e molte posizioni direttive o semi direttive sono ricoperte da magistrati indipendenti, come avviene, per esemplificare, nell’attuale C.s.m. dove due membri della quota togata sono stati eletti senza essere iscritti a nessun gruppo (Roberto Fontana come pm e Andrea Mirenda per la giurisdizione di merito).

Cosa fare davanti a simili fenomeni, allora? Contrastarlo dall’interno, mantenere alta la soglia di vigilanza critica, operare una forte denuncia sociale e politica, sollecitare interventi delle più elevate istituzioni costituzionali.

Peraltro, è statisticamente probabile che con il sistema del sorteggio  si mantenga intatta la logica “correntizia”, in quanto nulla vieta che i membri togati estratti a sorte appartengano allo stesso gruppo, lasciando sostanzialmente irrisolto il problema. Ma è quasi certo che mancheranno figure di alto spessore culturale in grado di offrire un apprezzabile contributo istituzionale.

Quando si dice che la cura è un male peggiore della malattia stessa…

Ciò considerato, la scelta legislativa di sostituire il metodo di elezione con il sorteggio non sembra dettata da una vera intenzione di risolvere i fenomeni degenerativi interni alla correnti, quanto, piuttosto, un modo abietto per svilire la magistratura, privandola della possibilità di scegliere in modo democratico i propri rappresentati. Senza contare che un magistrato sorteggiato, a differenza di uno eletto, non deve rispondere del proprio operato a nessuno perché privo dell’accountability. Solo una nomina rappresentativa, infatti, genera in capo agli elettori un potere di controllo e una forma di responsabilità nei confronti del proprio rappresentante.

L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare come nuovo giudice speciale

L’intervento sul C.s.m. passa anche per la sottrazione alla apposita Sezione delle funzioni disciplinari ed il trasferimento ad un nuovo organo: l’Alta Corte disciplinare.

L’Alta Corte sarà costituita da 15 membri: 9 togati sorteggiati (ossia 3/5 del totale), 3 laici nominati dal Presidente della Repubblica e altri 3 estratti da un elenco formato dal Parlamento (per un totale di 6, ossia i 2/5). La nuova composizione stravolge l’attuale equilibrio costituzionale tra componente laica e togata in sede disciplinare: cresce il peso specifico della politica nelle valutazioni finali, mentre si riduce quello della magistratura.

Vediamo in che modo.

Attualmente, la sezione disciplinare del C.s.m. è composta da 6 membri, 4 magistrati e 2 laici (secondo la proporzione 2/3 per la componente togata e 1/3 per quella laica prevista dalla Costituzione). È presieduta dal Vicepresidente laico del C.s.m., a riprova del fatto che il controllo sull’attività disciplinare viene già rimesso ad un organo esterno alla magistratura.

Quindi, per giungere ad una sentenza di condanna disciplinare è necessario che, oltre ai 2 membri laici, almeno 2 togati si esprimano per la colpevolezza.

Per quanto riguarda l’Alta Corte, essendo competente anche per il giudizio di appello, è ipotizzabile – data, ancora una volta, l’assenza di una previsione a riguardo – che il procedimento sia affidato o a due collegi (uno da 5 per il giudizio di primo grado e uno da 10 per il giudizio di appello operato dalla stessa Alta Corte) o a tre collegi (tutti da 5 membri ciascuno). In ogni caso, per rispettare la proporzione di 3/5 e 2/5 prevista dal testo di riforma, ogni collegio dovrà essere composto da 3 togati e 2 laici. In tale composizione, per un esito di colpevolezza del magistrato sarà sufficiente che anche 1 solo togato – e non più, come avviene oggi, almeno 2 – condivida la posizione della componente politica favorevole alla condanna.

È evidente, dunque, che in un collegio di 5 membri, il peso relativo delle componenti cambia a favore di quella laica: quello dei laici, infatti, passa dal 33% al 40%, mentre quello dei togati scende dal 66% al 60%. 

Le criticità non finiscono qui.

Si è di fronte ad un insuperabile profilo di incostituzionalità: l’istituzione di un’Alta Corte competente a decidere le violazioni disciplinari dei soli magistrati ordinari violerebbe il divieto costituzionale di istituire nuovi giudici speciali (art. 102, co. 2, Cost.), introdotto dall’Assemblea costituente proprio al fine di evitare l’instaurazione di giudizi suscettibili di pregiudiziali antagonismi e intenti discriminatori.

Solleva, inoltre, ulteriori critiche la scelta di sorteggiare i membri togati attingendo solo alla platea di giudici e pubblici ministeri che svolgono o hanno svolto funzioni di legittimità presso la Corte di Cassazione. Gli osservatori più attenti hanno rilevato come, così facendo, si priverebbe l’Alta Corte della fondamentale esperienza dei magistrati di merito, considerati i più adeguati ad intervenire nei giudizi disciplinari, aventi ad oggetto episodi che si verificano perlopiù negli uffici giudiziari di primo e secondo grado. Peraltro, la scelta di limitare il sorteggio ai magistrati di Cassazione evoca un ritorno ad una magistratura strutturata secondo un ordine gerarchico, al cui vertice organizzativo e giurisdizionale vi erano proprio i magistrati di Cassazione.

Si dimentica, anche in questo caso, il principio dell’art. 107, co. 2, Cost., secondo cui tutti i magistrati sono uguali e si differenziano, non per grado, ma solo per le funzioni svolte.

L’ulteriore strappo costituzionale risiede nella possibilità di impugnare le sentenze per motivi di merito in seno alla stessa Alta Corte, seppur in diversa composizione.

A fronte di una Costituzione che prescrive al giudice di essere terzo ed imparziale e di una maggioranza politica che sbandiera la separazione delle carriere per rescindere il rapporto di colleganza tra giudici e pubblici ministeri, sembra un bel paradosso prevedere che contro le sentenze di primo grado si pronuncino in appello componenti scelti all’interno dello stesso organo giurisdizionale.

Inoltre, non passa inosservato il fatto che all’interno della stessa Alta Corte sederanno non solo giudici, ma anche pubblici ministeri. Con buona pace della separazione delle carriere!

I più attenti costituzionalisti hanno, inoltre, rilevato una contraddizione non da poco che rischia di rendere l’Alta Corte molto meno incisiva e rivoluzionaria di quanto promette.

Infatti, mentre l’art. 105 Cost. riformato attribuisce all’Alta Corte la funzione disciplinare, il testo dell’art. 107 Cost. non è interessato dalla riforma, continuando a prevedere che i magistrati “non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del rispettivo Consiglio superiore della magistratura”.

Detto in altre parole, le sanzioni disciplinari della rimozione o sospensione, nonché la sanzione accessoria del trasferimento di sedi e funzioni, continueranno ad essere riservate al C.s.m. 

La fretta di liquidare la riforma ha generato un impasse che, come al solito, spetterà alla Corte costituzionale risolvere. Si potrebbe aprire la strada ad un vero e proprio conflitto di attribuzione tra poteri oppure la Consulta potrebbe fornire un’interpretazione adeguatrice con cui prevedere, ad esempio, che il C.s.m. debba intervenire solo successivamente alla decisione dell’Alta corte, con funzione attuativa della sanzione da questa irrogata. Al contrario, secondo altri, le decisioni disciplinari resteranno in capo ai C.s.m. e l’Alta Corte sarà solo il giudice delle impugnazioni contro i provvedimenti del primo.

Insomma, comunque la si voglia intendere, l’Alta Corte non è altro che un’arma spuntata. Una maggiore perizia nella riscrittura del testo primario della Repubblica sarebbe stata cosa buona e giusta.

Infine, desta scalpore l’impossibilità di ricorrere in Cassazione contro le sentenze dell’Alta Corte. Ad oggi, infatti, il Ministro della Giustizia e il magistrato colpito dalla sanzione possono impugnarla di fronte alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Il testo novellato, invece, non prevede neanche il giudizio per violazione di legge davanti alla Cassazione, in palese contrasto con l’art. 111, co. 7, Cost.

È vero che i giudici non pagano mai?

L’idea di istituire un’Alta Corte competente solo per i giudizi disciplinari nasce tra le fila della maggioranza politica con l’intenzione di porre fine ad una supposto fenomeno di “giustizia domestica”. Va, in primo luogo, premesso che le ipotesi di violazione disciplinare sono tipiche e previste dalla legge, al pari di ogni altro ordine professionale, e non vanno confuse tanto con gli errori giudiziari quanto con le ingiuste detenzioni.

L’errore giudiziario si verifica quando l’imputato, dopo una condanna penale passata in giudicato, viene riconosciuto innocente. L’errore giudiziario deriva, quindi, da una falsa rappresentazione della realtà o dalla valutazione errata del quadro probatorio. Secondo gli studi in materia, le principali cause si devono attribuire a errori nel riconoscimento visivo, confessioni false, prove scientifiche fragili o inattendibili, intercettazioni telefoniche trascritte male o da dichiarazioni di collaboratori di giustizia poco attendibili. Ad ogni modo, se lo sbaglio è stato commesso in buona fede, è lo Stato a risarcire la vittima. Se, invece, è avvenuto per dolo o colpa grave, il magistrato ne risponde personalmente, oltre che con le sanzioni disciplinari, anche sotto forma di responsabilità civile.  In sintesi, non ogni errore giudiziario si traduce in un illecito disciplinare.

Le ingiuste detenzioni, invece, si verificano quando l’indagato viene privato della propria libertà personale, attraverso una misura cautelare, nel corso di un processo che si concluderà poi con la sua assoluzione. In ogni sistema è fisiologico che si verifichino dei casi di ingiusta detenzione, dal momento che le misure cautelari vengono perlopiù applicate durante la fase delle indagini, quando vi sono solo indizi, seppur gravi, di colpevolezza. Rappresentano, dunque, il prezzo da pagare per evitare che soggetti che poi si riveleranno colpevoli restino liberi fino alla sentenza definitiva di condanna.

In Italia, le riparazioni per ingiusta detenzione sono 500/600 l’anno su circa 40.000 arresti, pari, cioè, all’1,3% del totale; gli errori giudiziari, invece, sono circa 7 l’anno, corrispondenti a 0,12 casi per milione di abitanti. Facendo un confronto con altri Paesi, in Francia si ha una percentuale di ingiuste detenzioni pari al 4% l’anno (500-520 l’anno su un totale di 12-15.000 arresti); nel Regno Unito, invece, gli errori giudiziari sono 0,31 per milione di abitanti e negli USA 0,44 per milione di abitanti. Tutti e tre sono Stati in cui le carriere sono separate, eppure, gli errori giudiziari sono decisamente più frequenti. Si tratta dell’ennesima evidenza empirica che smentisce uno dei principali slogan del Sì. 

Inoltre, per dimostrare la serietà del lavoro dell’attuale sezione disciplinare del C.s.m. - riconosciuta dallo stesso Vicepresidente laico Pinelli (quota Lega) – è sufficiente, ancora una volta, guardare alle statistiche.

Si registra che tra il gennaio 2023 e l’ottobre 2025 sono state emesse ben 194 sentenze disciplinari di cui 80 (41%) di condanna – 2 ammonimenti, 44 censure, 17 perdite di anzianità, 9 sospensioni di servizio e 8 rimozioni -, 91 (47%) di assoluzione e 23 (12%) di archiviazione. A ciò si aggiungono le archiviazioni de plano, cioè quelle frutto di esposti del tutto fantasiosi ed infondati: nel 2024 sono state ben 1.115, su un totale di 1.715 esposti presentati. Quest’ultimo dato non deve stupire e trarre in inganno sulla scrupolosità dell’operato della sezione disciplinare; gli esposti disciplinari, infatti, al pari di quelli penali, subiscono un preventivo vaglio di determinatezza e verosimiglianza prima di costituire oggetto di un vero e proprio procedimento.

Piuttosto, il dato rilevante è un altro: una buona parte di quelle segnalazioni ritenute non manifestamente infondate si conclude con una condanna nei confronti del magistrato in questione.

Il grado di severità dell’attuale C.s.m. è testimoniato anche dalla comparazione, non solo con gli altri ordini professionali, ma anche con le altre Nazioni. Invero, la Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa rileva come, nel 2022, in Italia i magistrati colpiti da sanzioni sono stati 38, contro i 33 spagnoli e gli appena 7 francesi; per dirla con le percentuali, lo 0,5% dei magistrati italiani l’anno viene sanzionato, a fronte dello 0,1% francese e lo 0,2% spagnolo.

Segni, questi, che dimostrano il corretto e serio operato del C.s.m.

Peraltro, se, come sostiene il Ministro della Giustizia Carlo Nordio, l’azione disciplinare non viene sufficientemente esercitata dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione resta da chiedersi perché il Guardasigilli stesso, titolare anche lui dell’azione, abbia impugnato soltanto 5 assoluzioni dal 2023 al 2025 e solo il 33% del totale delle azioni disciplinari sono state avviate da lui.

La riforma del C.s.m. rappresenta, dunque, solo un ulteriore acceleratore verso un progetto di atomizzazione della magistratura, in cui rompere il legame democratico tra rappresentanti e rappresentati significa delegittimarla e ridurla ad una dimensione burocratica e gerarchica che, dopo lo storico congresso di Gardone del 1965, si riteneva ormai definitivamente superata.