DDL Corte dei Conti: perchè è pericoloso?

di Michele Dicuonzo.

Alla vigilia della fine dell’anno, il Senato della Repubblica ha approvato in via definitiva la Riforma della Corte dei Conti, voluta fortemente da Tommaso Foti (FdI), Ministro per gli affari europei, il PNRR e le politiche di coesione. Con questo intervento, il legislatore ridescrive in maniera significativa le attribuzioni e l’organizzazione della Corte dei conti, nonché il regime di responsabilità erariale dei dipendenti e amministratori pubblici.

La Corte dei Conti

La Corte costituzionale ha definito, in numerose sentenze, la Corte dei Conti come“un giudice garante imparziale degli equilibri economico finanziari del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse, al servizio della collettività”.

In particolare, alla Corte dei conti è attribuito “il controllo sugli equilibri economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della repubblica in riferimento ai parametri costituzionali (artt. 81-119 e 120 Cost.) ed ai vincoli derivanti dall’Unione europea (artt. 11, 117, c. 1, Cost.) equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario del settore pubblico” (Corte cost., sentenza n. 60 del 2013).

Il contesto della Riforma 

Il «Dd.l. Foti» investe, quindi, le funzioni costituzionali di un organo di garanzia, vitale negli snodi del sistema democratico. La Relazione di accompagnamento al disegno di legge individua la ratio della riforma nella finalità di vincere la perdurante “paura della firma” e la “burocrazia difensiva”, ritenute le cause paralizzanti della macchina amministrativa. Con tali espressioni, in particolare, si fa riferimento all’incapacità del funzionario pubblico di prendere decisioni – di “firmare”, appunto – per il timore di subire ripercussioni sul piano penale o disciplinare e di essere sottoposto a giudizio per i danni patrimoniali cagionati all’Ente di riferimento e, di conseguenza, a tutti i consociati. 

Nell’ottica del riformatore, le modifiche approvate rispondono alla logica di creare forme di esenzione dalla responsabilità erariale, in modo da garantire ai pubblici dipendenti di esercitare in maniera più libera le proprie funzioni, senza il timore di un intervento da parte della magistratura contabile.

È evidente la ragione per cui le maggiori preoccupazioni per gli amministratori sorgono proprio in riferimento alle competenze di quest’organo giurisdizionale: nel caso in cui venga accertata la responsabilità erariale, la Corte dei Conti può condannare il responsabile al risarcimento del danno economico cagionato all’Ente pubblico.

In realtà, la tendenza legislativa rivolta ad allentare progressivamente le maglie d’intervento della magistratura sul pubblico operato non nasce con quest’ultima riforma. Infatti, questa costituisce solo l’ultimo tassello di una serie di interventi normativi rispondenti alla stessa finalità e accomunati dalla medesima ratio legis.

In primo luogo, si pensi all’abrogazione del reato di abuso d’ufficio. Al riguardo, la Corte Costituzionale, pur riconoscendo la legittimità costituzionale dell’intervento legislativo e la sua compatibilità con la Convenzione di Merida, ha sottolineato come tale abolizione non accompagnata dall’introduzione di illeciti amministrativi o dal potenziamento di misure di prevenzione di condotte lesive del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, ha creato un vuoto di tutela rispetto a modalità di aggressione di tali beni (Corte Cost., sentenza n. 95 del 2025). La norma sull’abuso d’ufficio, infatti, rappresenta la chiusura del sistema dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, ed è la norma che ne rappresenta il senso più profondo. In ogni delitto del pubblico ufficiale contro la pubblica amministrazione c’è una quota parte di abuso dell’ufficio.

In secondo luogo, si pensi all’introduzione del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (cd. “decreto semplificazioni”), il quale ha inciso in maniera estremamente significativa sul regime della responsabilità erariale, escludendola per le sole condotte commissive connotate da colpa grave. Riprendendo le parole usate nella Relazione Illustrativa, “il decreto semplificazioni” ha fatto sì che: «i pubblici dipendenti abbiano maggiori rischi di incorrere in responsabilità in caso di non fare (omissioni o inerzie) rispetto al fare». La previsione di un cd. scudo erariale, benché presentata come temporanea e giustificata dal contesto emergenziale della pandemia da Covid-19, è stata più volte oggetto di proroga da parte del Governo. Sul punto, la Consulta ha riconosciuto la conformità costituzionale di tale corazza erariale, ma solo nella misura in cui è temporanea e strumentale a fronteggiare esigenze straordinarie di necessità ed urgenza. Per questa ragione, la Corte ha invocato una necessità di stabilizzazione della disciplina, sollecitando il legislatore ad intervenire con una riforma complessiva della responsabilità erariale.

Il contenuto della Riforma

Le principali novità dettate dal Ddl. Foti si riassumono nei seguenti termini.

Sotto il profilo della quantificazione del danno erariale addebitabile e risarcibile dal pubblico dipendente, la Riforma prevede che il risarcimento non potrà superare il 30% del danno accertato e non potrà eccedere il doppio della retribuzione lorda annua del responsabile, fissando quindi un tetto massimo per le condanne. Pertanto, in caso di danni di notevole entità, la misura del risarcimento risulterà assolutamente irrilevante.

Un’ulteriore importante modifica riguarda la definizione di “colpa grave”, la quale viene sensibilmente ridimensionata, circoscrivendola ad alcuni casi specifici. In particolare, rientra nella colpa grave la «violazione manifesta delle norme di diritto applicabili», «il travisamento del fatto», «l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento» o «la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento». In sostanza, si tratta di casi in cui chi decide ignora o stravolge elementi di fatto che emergono in modo chiaro dai documenti del procedimento. Il perimetro della colpa grave, infine, è ulteriormente limitato da un’importante esclusione: non sussiste la colpa grave quando l’errore deriva «dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti». Quindi, se un funzionario ha basato la propria azione su orientamenti consolidati dei giudici o su pareri ufficiali, non può essere ritenuto responsabile per colpa grave, anche se quella scelta dovesse poi rivelarsi errata.

Inoltre, si prevede che lo spontaneo adempimento del pagamento dell’importo indicato nella sentenza definitiva di condanna determina il venir meno di ogni altro effetto della condanna medesima - ad esempio, le conseguenze disciplinari - sulla posizione del responsabile.

La riforma modifica anche il regime della prescrizione, stabilendo che il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso "indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti ne siano venuti a conoscenza” o, in caso di occultamento doloso del danno, “dalla data della sua scoperta”.

Significativa, inoltre, è l’introduzione di uno scudo per i politici nei rapporti con le strutture amministrative. Si introduce, in particolare, una singolare presunzione di buona fede a loro favore (membri del governo, sindaci, responsabili di organi regionali e provinciali). Questi ultimi, secondo la novella legislativa, non saranno più responsabili per danno erariale, qualora gli atti amministrativi siano stati approvati sulla base di pareri tecnici o amministrativi. Tuttavia, dal momento che la loro attività si fonda nella maggior parte dei casi su pareri tecnici e/o amministrativi, i politici andranno esenti da responsabilità per colpa grave, potendo incorrere in condanne solo nel caso in cui venga dimostrato il dolo, ovvero l’intenzione fraudolenta. In questo modo - secondo i critici - si verifica una irragionevole estensione del perimetro della impunità contabile, in violazione dei principi costituzionali e dello Stato di diritto, nonché un rilevante indebolimento dei controlli sulle risorse pubbliche.

Ancora, la riforma ridisegna il sistema dei poteri di controllo esercitabili dalla Corte dei Conti. In particolare, si amplia l’ambito del controllo preventivo di legittimità - cioè della verifica di conformità alla legge che la magistratura contabile svolge prima che un atto produca effetti - sia sotto il profilo degli atti sottoposti a controllo sia dei soggetti che possono attivare tale controllo.

Tuttavia, all’estensione del potere di controllo si accompagna un’ulteriore significativa misura idonea ad incidere sul regime di responsabilità e sui poteri di controllo della Corte. La riforma incide su questo aspetto, in quanto prevede un’esimente anche per le ipotesi in cui il controllo preventivo di legittimità non sia stato reso dalla Corte. Quindi, trascorsi i trenta giorni indicati dal procedimento di controllo, l’assenza di deliberazione formale da parte della Corte equivale all’avvenuta registrazione degli atti sottoposti al controllo, anche ai fini dell’esclusione della responsabilità per colpa grave. Si introduce così una sorta di meccanismo di “silenzio assenso”, in base al quale si considera eseguito il controllo della Corte dei conti senza che nessun vaglio di legittimità sia stato in concreto svolto dai magistrati.

Peraltro, lo stesso meccanismo di limitazione di responsabilità (silenzio-assenso) opera anche in riferimento ai poteri consultivi della Corte. Come noto, la Corte svolge un compito importante nel garantire la certezza del diritto, rispondendo a pareri o quesiti formulati dagli amministratori e fornendo loro un’interpretazione delle norme da applicare in modo da renderli più sicuri della correttezza della loro azione amministrativa. Ciò ha indubbie conseguenze sul regime di responsabilità: infatti, se l’amministratore, in buona fede, si adegua alla soluzione formulata dalla Corte, non può incorrere in responsabilità per colpa grave per i danni che eventualmente possono derivare dalla sua azione. La riforma interviene sul punto, equiparando la mancata formulazione del parere entro il termine di 30 giorni all’avvenuta acquisizione di un parere conforme a quanto prospettato dal ricorrente, anche ai fini dell’esclusione della gravità della colpa.

Aspetti critici della Riforma

In primo luogo, è opportuno interrogarsi sulla correttezza del presupposto su cui poggia la riforma: esiste davvero una “paura della firma”?

Da diverso tempo ormai la migliore dottrina contesta le espressioni come “paura della firma”, “burocrazia difensiva” e “fatica dell’amministrare”, ritenute largamente impiegate nel discorso politico-mediatico per descrivere l’atteggiamento della pubblica amministrazione. Secondo i critici, queste locuzioni sono diventate veri e propri slogan, a tal punto che il loro uso ricorrente avrebbe assunto i contorni di un luogo comune, carico di suggestione, ma privo di ogni fondamento empirico e probatorio. In particolare, si esclude l’esistenza di dati oggettivi in grado di provare che la paura della firma discenda da un clima persecutorio alimentato dalla magistratura. Anzi, si evidenzia come le condanne pronunciate dalla Corte dei conti siano circoscritte a ipotesi di dolo manifesto, macroscopiche violazioni normative e grave negligenza. Nessuna traccia, insomma, di un uso distorto o eccessivamente formalistico del potere giudiziario contabile. 

Proprio l’assenza di scientificità e oggettività di queste categorie conduce ad escludere che il loro costante impiego non sia rivolto a di migliorare l’efficienza della macchina pubblica, quanto, piuttosto, a giustificare iniziative legislative di depotenziamento della responsabilità erariali, con l’obiettivo di rassicurare e proteggere gli amministratori locali, in quanto principali destinatari di procedimenti contabili. Non a caso, si parla del disegno di legge Foti come uno strumento normativo volto a trasformare la Corte dei conti in una “Corte degli sconti”.

Tornando alla riforma, le critiche più severe sono state sollevate dall’Associazione magistrati della Corte dei Conti. Si accusa la riforma, in primo luogo, di non incidere sull’efficienza della p.a., ma di depotenziare fortemente la responsabilità degli amministratori nella gestione dei fondi pubblici e dei finanziamenti europei. La gravità di questo aspetto emerge con più forza se si considera che tra le prime 206 indagini svolte dalla Procura Europea su frodi o irregolarità nella gestione dei fondi pubblici oltre l’80% riguarda le amministrazioni italiane, figurando il nostro Paese al primo posto per spreco di denaro pubblico.

Inoltre, si critica fortemente il neonato istituto del “silenzio assenso”: in sostanza, questa nuova formulazione cambia propria la funzione dell’attività di controllo e consultive della Corte che non è più quella di rispondere ad un’esigenza generale del cittadino e dell’amministratore di avere un quadro normativo chiaro, ma si tramuta in un obiettivo personalistico e nell’interesse specifico del singolo amministratore di andare esente da responsabilità anche quando non ha ricevuto parere esplicito.

Oltre ad appesantire il lavoro della magistratura contabile, si rischia di snaturare la funzione della Corte dei Conti che da soggetto a tutela dei cittadini, diventa un soggetto a favore e a protezione dell’attività del potere amministrativo e politico, verso il quale la magistratura contabile, più che intervenire quando verranno commessi degli errori, dovrà emettere dei pareri lasciapassare che escluderanno la responsabilità in caso di imprudenza o negligenza o, al massimo, limiteranno il risarcimento dovuto dai responsabili, lasciando ai cittadini l’onere di pagare i risarcimenti al loro posto.

Image Copyright: Riccardo Antimiani/Ansa