Il cimitero del Mediterraneo, nel silenzio della legge

(Andoni Lubaki/AP/dpa)

di Annachiara Ruzzetta

Negli ultimi anni, i flussi migratori attraverso il Mar Mediterraneo e verso gli Stati membri dell'Unione europea (UE) al confine meridionale sono aumentati in modo significativo. Solo nel 2022, sono stati registrati circa 27.410 arrivi via mare in Italia, Grecia, Spagna, Cipro e Malta. In tutti questi anni, quasi 21.000 persone sono state dichiarate morte o disperse mentre tentavano di attraversare il mare in cerca di protezione e sicurezza. In questo contesto, la migrazione marittima “irregolare” rappresenta una sfida concreta per gli Stati: le preoccupazioni per la sicurezza e le attività di controllo delle frontiere si intrecciano con i principi fondamentali di protezione delle persone. In generale, uno Stato sostiene il diritto sovrano di controllare l'accesso al proprio territorio. Questa preoccupazione risponde al sentimento dell'Unione nei confronti della migrazione marittima “irregolare” come problema di sicurezza. L'imperativo degli Stati di dimostrare il controllo delle frontiere marittime e del movimento delle persone all'interno di esse è particolarmente delicato, poiché la migrazione marittima richiama una serie di norme e convenzioni internazionali relative al diritto del mare, alla salvaguardia della vita in mare, ai diritti umani, ai diritti dei rifugiati e alla criminalità associata al traffico e alla tratta di migranti. I governi devono tenere in considerazione due fattori: la loro priorità principale è ridurre al minimo i flussi migratori irregolari, pur sostenendo i diritti umani, dei rifugiati e dell'asilo. Esiste quindi una tensione intrinseca tra la sovranità dello Stato e gli obblighi e le responsabilità legali internazionali. Oltre a tali diritti e doveri, gli Stati devono confrontarsi con diversi regimi giuridici che vengono applicati allo stesso fenomeno delle traversate illegali in mare.

In primo luogo, il diritto del mare e gli obblighi di ricerca e salvataggio (SAR) si concentrano sui diritti degli Stati nell'intercettare le imbarcazioni in mare e sugli obblighi degli Stati costieri, degli Stati di bandiera o degli Stati per l'imbarco e lo sbarco (Klein 2014: 802). Inoltre, poiché la migrazione irregolare implica l'ingresso nel territorio di uno Stato in violazione della legge nazionale applicabile, la salvaguardia della sicurezza marittima di uno Stato è legata al crimine, e alla presunta minaccia, della tratta e del contrabbando di persone in mare. Per affrontare il rapporto tra gli Stati e gli individui sulle navi, il diritto internazionale dei trattati introduce poteri di applicazione della legge per perseguire eventualmente coloro che sono coinvolti nella tratta e nel contrabbando di esseri umani. Tuttavia, le persone migranti non sono merci illegali, ma esseri umani con bisogni e diritti. Pertanto, è necessario prendere in considerazione il diritto internazionale riguardante i diritti umani e le convenzioni internazionali relative allo statuto dei rifugiati, anche se ci sono ancora molte controversie sulla loro applicabilità in mare.

Questo articolo si propone di analizzare il suddetto conflitto di interessi tra Stati e altri attori, derivante dai principali regimi giuridici che regolano la migrazione marittima irregolare, e le soluzioni per prevenire la perdita di vite umane in mare durante la traversata. È necessario che gli Stati concilino le loro esigenze di controllo delle frontiere e le scelte di politica migratoria con i diritti umani e la dignità dei nuovi arrivati. Questo deve andare di pari passo con un approccio più equo di condivisione degli oneri e delle responsabilità tra gli altri Stati interessati. Perciò, capiamoci qualcosa di più.

Sovrapposizione dei regimi giuridici internazionali

Il diritto del mare conferisce agli Stati in mare diritti giurisdizionali, ovvero la capacità di agire in determinate circostanze. Per quanto riguarda il traffico di migranti in mare, gli Stati parte sono tenuti a cooperare e a perseguire penalmente coloro che commettono questo reato, nell'ambito della loro giurisdizione e sovranità. Il diritto dei rifugiati e il diritto dei diritti umani limitano il raggio d'azione degli Stati, poiché chiariscono come gli Stati possono agire nell'esercizio della loro giurisdizione. Questi principali regimi giuridici non sono indipendenti l'uno dall'altro; al contrario, essi completano costantemente le rispettive lacune. Una domanda chiave è quindi: come conciliare questi filoni separati e garantire la cooperazione per assicurare che la migrazione marittima irregolare sia affrontata in modo adeguato e, soprattutto, umano?

Il diritto del mare e la criminalità organizzata transnazionale

Nel contesto della migrazione marittima irregolare, la preoccupazione principale degli Stati è quella di rafforzare la propria sicurezza nazionale e di esternalizzare ulteriormente le attività di controllo delle frontiere. Per questo motivo, l'attuale regime giuridico internazionale può essere percepito dagli Stati come un'opportunità o un ostacolo al controllo di chi arriva nel loro territorio sovrano. Il Protocollo sul traffico di migranti del 2000 fornisce un meccanismo per gli Stati in alto mare per agire in risposta al reato di trasporto di migranti irregolari in mare. Lo scopo è quello di “prevenire e combattere il traffico di migranti, nonché di promuovere la cooperazione tra gli Stati contraenti a tal fine, proteggendo al contempo i diritti dei migranti oggetto di traffico”. Sebbene il Protocollo non elabori la natura di questa "cooperazione" e cosa gli Stati debbano fare per adempiere a tale obbligo, il dovere di cooperare deve essere svolto in conformità con il diritto internazionale del mare (Protocollo contro il traffico di migranti via terra, mare e aria 2000, Art. 7). Pertanto, il Protocollo, che agisce nell'ambito del diritto che regola la criminalità organizzata transnazionale, opera anche nel quadro del diritto del mare e dei rispettivi obblighi SAR previsti da altri strumenti internazionali.

Tuttavia, la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) del 1982 non contiene alcuna disposizione che tratti direttamente della migrazione marittima. Nonostante questa lacuna, essa stabilisce il quadro che regola i poteri giurisdizionali e i diritti economici degli Stati nelle rispettive zone marittime adiacenti alle loro coste. Nel contesto della migrazione marittima irregolare, è fondamentale che gli Stati sappiano dove si trovano le imbarcazioni e le loro attività per determinare i diritti e i doveri dell'imbarcazione e delle persone a bordo, o di altri Stati attivi nell'area. In generale, il potere giurisdizionale di uno Stato su persone ed eventi è più efficace nelle zone marittime più vicine alle sue coste, cioè nelle “acque interne” (UNCLOS, Art 2.1), e diminuisce quando ci si allontana da tali coste. Il “mare territoriale” di uno Stato, che si estende fino a un limite di 12 miglia nautiche (UNCLOS Art 3), è quindi l'area in cui lo Stato costiero gode della piena sovranità diretta sulle navi straniere che entrano nei suoi porti.

Zone di operatività giurisdizionale di uno Stato in mare secondo UNCLOS.

Sebbene esistano delle eccezioni, come nel caso del “diritto di passaggio inoffensivo”, in base al quale le navi straniere - che rispondono al rispettivo Stato di bandiera - possono viaggiare all'interno delle acque territoriali di uno Stato in circostanze che escludono qualsiasi minaccia alla “pace, al buon ordine o alla sicurezza dello Stato costiero” (UNCLOS Art. 17, 18, 19), non è chiaro se questo si applichi alle navi che hanno salvato dei migranti a bordo. L'UNCLOS impone un obbligo diretto sia agli Stati costieri che a quelli di bandiera di soccorrere coloro che si trovano in difficoltà in mare. Il dovere di prestare assistenza si riflette anche nel Capitolo V della Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS) del 1974, e nella Convenzione sulla ricerca e il salvataggio marittimo (SAR) del 1979, che ha fornito per la prima volta un sistema internazionale per le operazioni di ricerca e salvataggio.

Il diritto del mare, diritti umani e diritti dei rifugiati

Il diritto del mare ha tra i suoi obiettivi “il mantenimento della pace, della giustizia e del progresso per tutti i popoli del mondo” (UNCLOS Preambolo). Si afferma come norma di diritto nei mari e negli oceani per consentire agli Stati di perseguire i loro interessi, che includono la sicurezza e la protezione delle persone in mare. Nonostante questa considerazione, il problema principale è che l'UNCLOS e gli altri strumenti di diritto del mare sono regimi incentrati sullo Stato, che parlano il linguaggio dei doveri dello Stato e non dei diritti degli individui - considerati al massimo come beneficiari. Gli obblighi giuridici esistenti sul dovere di prestare assistenza e soccorso sono sia mal definiti che attuati in modo inadeguato, mentre alle considerazioni umanitarie non viene dato il giusto peso. Tuttavia, i diritti umani devono essere protetti in mare come sulla terraferma. L'attuale migrazione marittima irregolare di massa è diventata una questione umanitaria di primaria importanza in mare. Lo rivela l'alto numero di morti di migranti, intrecciato a pratiche esclusive e istituzionalizzate incentrate sulla riduzione degli arrivi.

Sebbene l'UNCLOS non menzioni né i diritti umani né quelli dei rifugiati, non contiene nemmeno alcuna disposizione che precluda l'applicabilità di tali diritti in mare. L'articolo 311 della Convenzione stabilisce che l'UNCLOS “non altera i diritti e gli obblighi degli Stati parte che derivano da altri accordi compatibili con la presente Convenzione e che non pregiudicano il godimento da parte di altri Stati parte dei loro diritti o l'adempimento dei loro obblighi ai sensi della presente Convenzione". Pertanto, i diritti umani e i diritti dei rifugiati, che derivano rispettivamente dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (UDHR) del 1948, e dalla Convenzione sullo statuto dei rifugiati del 1951, devono essere rispettati e attuati. Sebbene gli Articoli 55 e 56 della Carta delle Nazioni Unite indichino l'obbligo degli Stati di cooperare con l'ONU per l'osservanza e il conseguimento dei diritti umani e delle libertà fondamentali, è l'Articolo 103 che sancisce la prevalenza degli obblighi della Carta su tutti gli altri obblighi derivanti dai trattati. Inoltre, l'Articolo 14 dell'UDHR stabilisce che “ogni individuo ha il diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni". Sebbene sia controverso se l'articolo 14 rappresenti una norma giuridicamente vincolante (Pallis 2002: 345), gli Stati sono vincolati dall'obbligo di non respingimento (non-refoulement) che, nel contesto della migrazione marittima, si applica quando la nave raggiunge il territorio dello Stato costiero. L'Articolo 33, paragrafo 1, della Convenzione sui rifugiati prevede il divieto di espulsione o di rimpatrio di un rifugiato o di un richiedente asilo “qualora la sua vita o la sua libertà siano minacciate a causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o delle sue opinioni politiche” (Art. 33.1). Questo principio protegge tutti i migranti, grazie alla sua applicazione nel contesto dell’Articolo 3 della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU), che proibisce “la tortura, o trattamenti o pene inumani o degradanti”. Sebbene la Convenzione non specifichi l'ambito geografico dell'obbligo, l'art. 2(3) dell'UNCLOS ratifica che “la sovranità sul mare territoriale è soggetta alla presente convenzione e ad altre norme di diritto internazionale”. Pertanto, il principio di non-refoulement, pietra miliare della protezione umanitaria, in quanto obbligo internazionale, si applica ovunque uno Stato agisca ed eserciti il controllo su un'imbarcazione. In altre parole, gli Stati che hanno ratificato tali trattati sono vincolati da essi ogni volta che agiscono, anche nel pieno dei loro poteri giurisdizionali. Tuttavia, questo collegamento non è sempre semplice quando si tratta di salvare i migranti in mare.

L’obbligo di prestare soccorso e le sue implicazioni

Nel tentativo di raggiungere le coste per mettersi in salvo, i migranti attraversano l'alto mare su imbarcazioni sovraffollate e poco affidabili, incapaci di affrontare lunghe distanze in condizioni meteorologiche spesso turbolente. In questo contesto, il diritto consuetudinario internazionale e le convenzioni internazionali prevedono il dovere di soccorrere le persone in pericolo in mare, compresi i migranti, cosiddetti, “clandestini”. L'Articolo 98, paragrafo 1, dell'UNCLOS impone agli Stati di bandiera il dovere di “esigere che il comandante di una nave battente la sua bandiera, nella misura in cui può farlo senza grave pericolo per la nave, l'equipaggio o i passeggeri:

(a) di prestare assistenza a qualsiasi persona trovata in mare in pericolo di essere persa;

(b) procedere con tutta la rapidità possibile al salvataggio di persone in pericolo, se informate della loro necessità di assistenza, nella misura in cui tale azione può essere ragionevolmente attesa da lui”.

La Convenzione estende tale dovere agli Stati costieri che sono tenuti a mantenere un servizio SAR efficace e a cooperare con gli Stati vicini a tal fine. Ciò porta alle due Convenzioni dell'Organizzazione Marittima Internazionale (IMO) che disciplinano l'assistenza in mare in caso di pericolo: la SOLAS del 1974, in particolare la Regola 7.1 e la Regola 33.1 del Capitolo V, rispettivamente sul salvataggio di persone e sulla discrezionalità del comandante nel condurre tale salvataggio; la Convenzione SAR del 1979, in particolare il Capitolo 2, Paragrafo 2.1.10, sul coordinamento dei servizi SAR per garantire che le Parti forniscano assistenza "a qualsiasi persona in pericolo in mare. (...) indipendentemente dalla nazionalità o dallo status di tale persona o dalle circostanze in cui essa si trova". Si aggiungono considerazioni relative ai diritti umani, in quanto il comandante della nave, nel prestare assistenza alle persone in pericolo, deve “trattarle [le persone imbarcate] con umanità, nei limiti delle capacità e dei limiti della nave”. Quando il concetto di soccorso si estende al salvataggio, gli attori in questione sollevano i comandanti dall'obbligo di prestare assistenza il più tempestivamente possibile e di garantire che le persone in pericolo siano sbarcate e portate in un luogo sicuro. Tuttavia, queste disposizioni presentano alcune limitazioni all'obbligo di salvataggio in mare.

La regola di base di “prestare soccorso” è piuttosto incompleta. L'applicazione è difficile perché (i) in caso di assenza di uno Stato di bandiera, cioè di un'imbarcazione senza Stato – definita “nave apolide” - le autorità nazionali di coloro che sono a bordo dovrebbero intervenire, ma ciò è altamente improbabile; (ii) in caso di salvataggio operato da navi commerciali, sorgono preoccupazioni riguardo la mancanza di formazione e di risorse dell'equipaggio, l’“inaffidabilità” della nave dopo il salvataggio, o i costi finanziari legati ai ritardi di navigazione; (iii) la protezione delle persone colpite, siano esse migranti, l'equipaggio e il comandante della nave o l'armatore, dovrebbe essere garantita, anche se non è chiaro come. Pertanto, anche il primo obbligo di soccorso o di assistenza non è concordato, poiché tale azione è subordinata a diversi fattori, tra cui la condizione di pericolo.

‘Distress’ e ‘place of safety’: un gioco politico

Il Capitolo 1, par. 1.3.3 della Convenzione SAR definisce il “salvataggio” come “un'operazione per recuperare persone in pericolo, provvedere alle loro prime necessità mediche o di altro tipo e portarle in un luogo di sicurezza”. Le questioni principali riguardano la definizione di “pericolo” (distress) e ciò che costituisce un “luogo di sicurezza” (place of safety) adatto allo sbarco dei soccorritori. Secondo il Capitolo 1 della SAR, par. 1.3.13, lo stato di pericolo è definito come “una situazione in cui è ragionevolmente certo che una persona o un'altra imbarcazione è minacciata da un grave pericolo imminente e richiede assistenza immediata”. Il concetto di “pericolo” implica quindi uno stato di grave necessità, una forza maggiore. Tuttavia, il suo significato non è evidente. Stati diversi possono avere considerazioni diverse sul concetto di “pericolo”.

Il Regolamento UE n. 656/201444 aiuta a definire i fattori che determinano se una nave si trova in una fase di incertezza, di allarme o di pericolo. Questi includono situazioni in cui la nave non è ancora affondata, ma la sua navigabilità è messa a dura prova dal sovraffollamento, dalle condizioni meteorologiche instabili, dalla mancanza delle forniture necessarie, delle attrezzature e dell'equipaggio qualificato, nonché dalla presenza di persone che necessitano urgentemente di assistenza medica. In questo modo, la soglia di intervento si abbassa notevolmente. Inoltre, queste definizioni non considerano il fattore tempo: quando termina un'operazione di soccorso, e quindi una situazione di pericolo? Oltre al dovere di prestare assistenza alle navi e alle persone in pericolo, lo Stato di bandiera deve adottare misure per garantire la loro sicurezza. Tra queste, il raggiungimento di un “luogo di sicurezza” dove poter sbarcare.

Determinare cosa costituisca un “luogo di sicurezza” non è tuttavia prerogativa di uno Stato. Se prima del 2004 e dell'incidente della MV Tampa, la necessità di sbarco poteva essere solo implicita nelle legislazioni esistenti, in seguito gli emendamenti dell'IMO del 2004 alla SOLAS e al SAR hanno stabilito le linee guida per i doveri degli Stati nel cooperare e coordinarsi per garantire un porto di sicurezza entro “un tempo ragionevole”. Un'operazione di salvataggio può quindi considerarsi conclusa quando viene raggiunto un luogo di sicurezza, definito come “un luogo in cui la sicurezza della vita dei sopravvissuti non è più minacciata e in cui i loro bisogni umani fondamentali (...) possono essere soddisfatti” (par. 6.12). Ne consegue che tale luogo di sicurezza sarebbe un luogo in cui vengono soddisfatti anche i diritti umani fondamentali. I comandanti delle navi sono tenuti a garantire che i soccorritori non vengano sbarcati in luoghi in cui la loro vita potrebbe essere ulteriormente messa a repentaglio.

Sebbene questi strumenti creino un quadro d'azione per gli Stati e gli attori non statali, si verificano problemi quando uno Stato costiero può rifiutare di sbarcare le persone soccorse all'interno del proprio territorio. In effetti, una grande lacuna permea il diritto del mare. Sebbene l'azione di sbarco debba avvenire sotto la guida dello Stato SAR, i suoi doveri SAR non includono necessariamente lo sbarco. Uno Stato SAR ha il dovere di coordinare le attività di ricerca e soccorso, ma non è obbligato a permettere lo sbarco all'interno delle sue coste. Sebbene gli emendamenti del 2004 abbiano fornito indicazioni in tal senso, affermando che la responsabilità di “fornire un luogo di sicurezza (...), ricade sul governo responsabile della SRR in cui sono stati recuperati i sopravvissuti” (par. 2.5), tali linee guida rimangono non vincolanti. Ciò porta gli Stati ad avere interpretazioni diverse del regime giuridico.

(Guglielmo Mangiapane/Reuters)

Per esempio, Malta, pur essendo parte sia della SOLAS che della SAR, rifiuta l'obbligo residuo imposto dagli emendamenti e si è formalmente opposta ad essi. Sostiene che lo sbarco debba avvenire nel porto sicuro più vicino a quello in cui è avvenuto il salvataggio, ovvero, spesso, un porto italiano (come per esempio Lampedusa, che si trova in zona SAR Maltese come la mappa mostra). Al contrario, l'Italia è vincolata dagli emendamenti del 2004 e segue la logica secondo cui lo sbarco deve essere prerogativa del rispettivo Stato SAR. Ne consegue che, sebbene il dovere di prestare assistenza o soccorso implichi la possibilità di sbarcare, l'applicazione è limitata ed è più probabile che avvengano tragedie.

Inoltre, gli Stati tendono a essere riluttanti nel concedere il permesso di sbarco per evitare di dover affrontare oneri economici, sociali e legali. Nel contesto europeo di securitizzazione della migrazione, questa tendenza è parte integrante delle politiche di sicurezza e controllo delle frontiere degli Stati. Negli ultimi anni, gli interessi di sicurezza hanno preso il sopravvento su quelli umanitari, con conseguenze tragiche che hanno portato alla perdita di migliaia di vite umane in mare, nonché alla criminalizzazione dei migranti, delle ONG SAR e dei loro equipaggi. Sebbene il Protocollo sul contrabbando del 2000 preveda la non criminalizzazione dei migranti trasportati, i migranti sono stati perseguiti con l'accusa di “guida di imbarcazioni” e “contrabbando”, come nel caso di Samos 2. Le attività delle ONG sono state sempre più limitate nel corso degli anni, in seguito all'introduzione di codici di condotta e legislazioni rigorose. In Italia, dopo i famigerati “decreti sicurezza” del 2018, si è assistito a un importante ritorno a misure migratorie securitarie e discriminatorie che hanno portato alla criminalizzazione di diversi attori umanitari, come nel caso della Diciotti, o della Sea-Watch 3. Questi sono solo tre esempi delle numerose lotte che gli attori non statali e i migranti affrontano quotidianamente in mare. Sebbene esuli dallo scopo di questa analisi, è necessario fare una considerazione: il rafforzamento della “Fortezza Europa” non può essere la risposta alla migrazione marittima irregolare. Tutte le carenze, le lacune e le interpretazioni contrastanti sulla regola fondamentale della protezione della vita in mare evidenziano la necessità di una maggiore e più equa condivisione degli oneri e delle responsabilità tra gli Stati e le parti interessate. Sebbene il miglioramento del quadro giuridico esistente rimanga essenziale, il diritto internazionale richiede un approccio di solidarietà e cooperazione più forte che può derivare solo dalle politiche degli Stati. Pertanto, la comunità internazionale dovrebbe acquisire un trattamento più olistico nei confronti della migrazione marittima irregolare.

Conclusioni

Dopo aver analizzato i quadri giuridici internazionali esistenti che regolano la condotta e i doveri in mare dei vari attori coinvolti, è possibile notare che permangono molte, moltissime carenze. Nel corso degli anni, la tendenza generale è stata quella di affidarsi al diritto del mare. Tuttavia, l'attuale migrazione marittima “di massa” genera problematiche più complesse che richiedono la considerazione dell'elemento umano e delle esigenze umanitarie delle persone migranti. Sebbene il rispetto del diritto del mare sia il punto di partenza, la comunità internazionale deve sviluppare un approccio olistico al fenomeno della migrazione via mare, che tenga conto (i) delle limitazioni alla criminalizzazione delle persone in mare, dei diritti dei rifugiati e dei richiedenti asilo e, più in generale, dei diritti umani; (ii) delle realtà politiche e degli interessi eterogenei degli Stati di confine. Una ripartizione più equa delle responsabilità e degli oneri tra gli Stati è essenziale per affrontare i problemi attuali legati ai flussi migratori marittimi. In mancanza di questa volontà, continueranno a verificarsi tragedie umane. A spese di tutti coloro che migrano, in cerca di un futuro migliore. Bibliografia

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