Ma cos'è davvero questa "Riforma della Giustizia"?

di Michele Dicuonzo.

Con questo editoriale si inaugura il primo di una serie di approfondimenti dedicati alla recente riforma costituzionale della giustizia, rivolti non solo ad analizzarne il contenuto e a fornire una guida per orientarsi nel dibattito politico e giuridico, in vista del referendum del prossimo anno.

Come rivelato da un sondaggio condotto da Youtrend per Skytg24, benchè il 56% della popolazione sia favorevole, ad oggi, alla riforma, due italiani su tre  non hanno piena contezza delle modifiche indicate nel testo di legge costituzionale.

Nell’immaginario pubblico il Disegno di legge ideato dal Governo viene unicamente associato alla “separazione delle carriere tra giudici e p.m.”, tralasciando tuttavia, di considerare come il progetto di revisione costituzionale miri ad una riforma dell’ordinamento giuridico ben più ampia, diretta anche alla modifica dell’attuale struttura e composizione del Consiglio Superiore della Magistratura (da qui in avanti, C.s.m.), organo di autogoverno della magistratura, nonché all’istituzione di un’Alta Corte Disciplinare.

Le difficoltà di orientarsi e di comprendere il senso profondo della riforma derivano anche dall’utilizzo, nell’odierno dibattito, di un modello politico-comunicativo tutt’altro che felice.

Infatti, nonostante la campagna referendaria sia solo agli inizi, il confronto tra le forze in campo risulta già esacerbato da un registro linguistico semplicistico e inadeguato al tenore dei cambiamenti voluti dalla riforma.

Di certo, l’eccessiva politicizzazione del dibattito induce le due opposte fazioni a privilegiare l’utilizzo di slogan accattivanti per convincere gli elettori, sottraendosi così allo sforzo di spiegare ai non addetti ai lavori le profonde innovazioni nel quadro costituzionale. In altri termini, il rischio è di avere degli elettore che, trovandosi di fronte ad un bivio cruciale per il nostro sistema giuridico, non adottino una scelta pienamente consapevole.

A riprova della confusione generata nei cittadini si può ricordare la strumentalizzazione del pensiero espresso dal giudice Giovanni Falcone in merito alla questione della separazione delle carriere.

Negli ultimi mesi, la riflessione maturata da Falcone è stato plasmata da entrambe le parti in modo da adattarla alle proprie argomentazioni al fine di avvalorarle.

Così facendo, l’attenzione mediatica si è spostata tutta sul tema di chi possa arrogarsi il vanto di avere dalla propria parte il sostegno di una figura autorevole come Falcone, come la sua statura morale e professionale siano elementi sufficienti per far acquisire alle proprie tesi una valenza privilegiata rispetto a quelle dell’avversario.

Senza contare che le dichiarazioni rilasciate dal giudice oltre trent’anni fa risentivano di un contesto ordinamentale e sociale profondamente diverso da quello odierno  e, pertanto, non adattabili all’ambito applicativo della riforma. 

In particolare, era stato diffuso su internet lo spezzone di una dichiarazione rilasciata da Falcone in cui, nel manifestare il suo favore per una possibile separazione tra giudici e p.m., individuava come presupposto necessario per l’approvazione della riforma il mantenimento di una totale indipendenza del p.m. dalla politica.

Ebbene, sembra che tali parole, in realtà, non siano mai state pronunciate dal giudice.

A cadere nel tranello è stato Nicola Gratteri, Procuratore di Napoli, una delle voci più note ed autorevoli nel panorama degli oppositori alla riforma.

Secondo diverse testate giornalistiche, il Procuratore avrebbe letto in diretta tv proprio quelle dichiarazioni indebitamente attribuite a Falcone, suscitando le accuse da parte dei promotori della riforma di voler inquinare il dibattito e di influenzare in modo scorretto i cittadini. C’è chi, addirittura, è arrivato a screditare pubblicamente la figura di Gratteri, come se l’errore di diffondere una fake news - errore commesso, fino a prova contraria, in buona fede - fosse sufficiente a cancellare in un solo colpo oltre trent’anni di lavoro al servizio dello Stato.

La vicenda dimostra l’urgenza di riportare il dibattito politico e mediatico all’interno dei giusti binari, focalizzandolo sull’informare e far comprendere ai cittadini il vero cuore della riforma, non avendo timore che la complessità dei temi possa indurli a desistere dal voto o spingerli nelle braccia dell’avversario.

Ancora, si può ricordare l’assenza di linearità ed uniformità tra le dichiarazioni rilasciate dalla Presidente Meloni e dal Guardasigilli Carlo Nordio circa i benefici che la riforma apporterà al sistema giustizia. In particolare, mentre la Premier, interrogata sugli effetti della riforma, ha spiegato come questa contribuirà a rendere la giustizia più rapida e più efficiente, il suo Ministro ha fermamente smentito la connessione tra la riforma, da un lato, e la celerità o l’efficienza dell’apparato giudiziario, dall’altro.

Su questo, poi, ha senza dubbio influito la circostanza che per la prima volta nella storia repubblicana è stato approvato un progetto di riforma costituzionale senza accogliere alcun emendamento o proposta di modifica del testo originario. L’esclusione a monte di un dialogo tra le forze politiche in campo e di un confronto sotto il profilo tecnico-giuridico con i rappresentati della magistratura rappresenta già una sconfitta ed un’ennesima occasione sprecata per chi è fermamente convinto che una vera riforma della “giustizia” – e non della magistratura – sia necessaria per sanare i problemi dell’organizzazione e dell’efficienza del sistema giudiziale, a partire dalla durata dei processi.

In altri termini, la complessità del sistema giustizia richiede “una visione d’insieme e, prima ancora, un comune sentire (pur nella difformità delle soluzioni proposte), un linguaggio e una grammatica condivisi”.

Come si è arrivati al referendum?

Dopo la seconda approvazione a maggioranza assoluta in Senato del testo del disegno di legge costituzionale recante «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare», l’iter della riforma si avvia alla sua conclusione.

In particolare, la disciplina della procedura di revisione costituzionale dettato dall’art. 138 Cost. prevede che se nella seconda votazione la legge non ottiene in entrambe le Camere il sostegno dei due terzi dei componenti, si procede a referendum confermativo.

Dunque, salvo improbabili scenari, entro tre mesi dalla pubblicazione un quinto dei parlamentari di una camera, oppure 500 mila elettori o cinque Consigli regionali faranno richiesta di sottoporre il disegno di legge al voto popolare, suggellando così la fase conclusiva dell’itinerario legislativo.

Ad ogni modo, la prospettiva del referendum viene salutata con favore da entrambe le parti. Da un lato, viene vista dagli oppositori – tra tutti, Associazione Nazionale Magistrati (Anm) – come un’opportunità per impedire un “ribaltamento” dell’assetto costituzionale; dall’altro lato, per i sostenitori della riforma – in particolare, la maggioranza di centro-destra – costituisce uno strumento per ottenere un voto plebiscitario contro la magistratura, accusata di continue ed indebite interferenze sull’operato politico.

Il contenuto della riforma

Il disegno di legge costituzionale n. 1917, presentato alla Camera dei Deputati il 13 giugno 2024, recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, è composto da otto disposizioni, che modificano gli artt. 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 della Costituzione.

Le modifiche più rilevanti concernono essenzialmente gli artt. 104, 105 e, in parte, 106 della Costituzione. In essi è, infatti, racchiuso il nucleo essenziale della riforma, che si concentra, in estrema sintesi, su tre aspetti:

1) la separazione delle carriere, con la corrispondente creazione di un doppio C.S.M., l’uno per la magistratura giudicante, l’altro per la magistratura requirente;

2) la riforma del sistema elettorale dei due Consigli superiori della magistratura;

3) l’istituzione dell’Alta corte disciplinare.

La separazione delle carriere

Per quanto concerne il profilo della separazione delle carriere, le disposizioni costituzionali interessate dallo “sdoppiamento” sono le seguenti.

L’art. 2 del disegno di legge, rubricato “Modifica all’art. 102 della Costituzione”, prevede che all’articolo 102, primo comma, Cost. siano aggiunte, in fine, le seguenti parole: «le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti». Per effetto di tale disposizione, l’art. 102 della Costituzione sarebbe così riformulato: “La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario, le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”.

L’art. 3 del disegno di legge, rubricato “Modifica all’art. 104 della Costituzione”, prevede l’integrale sostituzione dell’art. 104, Cost., il cui nuovo primo comma risulterebbe così formulato: “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente”.

Infine, con l’introduzione dell’art. 5 rubricato “Modifiche all’art. 106 della Costituzione”, il terzo comma della norma costituzionale risulterà così riformulato: “Su designazione del Consiglio superiore della magistratura giudicante possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche, magistrati appartenenti alla magistratura requirente con almeno quindici anni di esercizio delle funzioni e avvocati che abbiano quindici anni d’esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori”.

Peraltro, preme sottolineare come la riforma vada ad incidere in un contesto già profondamente mutato a seguito della riforma Cartabia dell’ordinamento giudiziario del 2022, la quale ha circoscritto in maniera significativa la possibilità per un magistrato in servizio di passare dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti.

In particolare, allo stato attuale si può chiedere il cambio di funzioni una sola volta nel corso della carriera ed entro sei anni da quando matura per la prima volta la legittimazione al mutamento.

Non si devono trascurare, inoltre, gli effetti collaterali, non considerati nella riforma in commento, che la separazione delle carriere apporterà all’ordinamento giudiziario. Tra gli aspetti problematici che il legislatore sarà chiamato a valutare si può menzionare, in primo luogo, l’integrale rivisitazione della disciplina del concorso per l’accesso in magistratura. Sul punto, sembra essere rimandata al legislatore ordinario la decisione in ordine al carattere unico o, viceversa, separato del concorso, spettando al Parlamento in sede di attuazione della riforma costituzionale decidere se la scelta tra l’una e l’altra funzione – o meglio, carriera – debba essere effettuata a valle del superamento di un concorso unico o, al contrario, a monte, con la previsione di concorsi separati.

Lo sdoppiamento del Csm

Inevitabile corollario della separazione della carriera giudicante dalla carriera requirente è la creazione di un secondo organo di autogoverno.

In particolare, la riforma, modificando gli artt. 87, 104, 105 e 110 Cost., prevede l’instaurazione di un Consiglio Superiore della Magistratura requirente.

Nella Relazione di accompagnamento al testo del disegno di legge, si afferma che lo sdoppiamento del Consiglio si inquadra in una scelta di “continuità rispetto all’attuale ordinamento, inserendo i due Consigli superiori nel tessuto del vigente articolo 104 della Costituzione”: in tal modo si rende chiaro – sempre secondo la Relazione – “che i due Consigli sono esattamente sovrapponibili tra loro – per caratteristiche, funzioni e garanzie – e anche all’attuale Consiglio superiore, con una soluzione idonea a garantire appieno l’indipendenza di entrambe le magistrature anche nel nuovo assetto delle carriere separate”.

I primi commentatori hanno valutato tale scelta del legislatore come profondamente innovativa dell’ordinamento: infatti, per la prima volta nel sistema costituzionale si troverebbero a coesistere due organi di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.

Anche la previsione in esame sembra determinare l’insorgenza di alcune criticità organizzative e di funzionamento del sistema giustizia che richiederanno un successivo impegno da parte del legislatore in fase di attuazione della riforma.

In particolare, la totale autonomia dei due Consigli, da un lato, e la sovrapponibilità delle loro competenze, dall’altro lato, potrebbe creare il serio rischio di un conflitto. Infatti, tale separazione potrebbe condurre ciascuno ad elaborare delle regole in merito all’organizzazione degli uffici giudiziari requirenti e giudicanti, pregiudicando così la completezza di un’analisi a tutto tondo delle criticità del sistema giudiziario, che, nel perseguire lo scopo di migliorare l’efficienza del sistema giudiziario, certamente beneficia della costante interazione tra uffici requirenti e giudicanti. Inoltre, resterebbe aperta anche la questione relativa alla modalità di risoluzione di eventuali conflitti.

Composizione e sistema elettorale dei due Consigli

L’attuale composizione del Csm costituisce l’esito di un delicato equilibrio tra diversi poteri dello Stato raggiunto dai membri dell’Assemblea Costituente.

In quella sede, i padri della Costituzione attribuirono centrale rilevanza al fatto che l’individuazione della componente togata e della componente laica del Csm avvenisse per via elettiva, con l’unica eccezione per i membri di diritto.

Infatti, mentre la componente togata viene scelta dai magistrati con il proprio voto, la componente laica è nominata dal Parlamento in seduta comune.

La scelta di lasciare agli stessi magistrati e parlamentari il compito di individuare i componenti dell’organo destinato a tutelare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura si giustifica, nell’ottica del Costituente, nell’intento di costituire un Csm composto da Consiglieri non solo dotati di competenze tecnico-giuridiche, ma anche rappresentativi del pluralismo di idee proprio tanto della magistratura quanto della società civile, di cui il Parlamento è espressione.

Preme sottolineare come il legislatore non sia nuovo ad interventi di modifica del sistema elettorale del Consiglio. Il più recente è contenuto nella legge n. 71 del 2022.

Gli interventi normativi succedutisi nel tempo hanno a più riprese modificato non solo il numero dei componenti dell’organo, ma anche il numero e l’ampiezza dei collegi elettorali, le modalità di esercizio del diritto di voto, le suddivisioni tra le diverse categorie di magistrati e, ovviamente, le modalità di calcolo dei voti.

Come osservato dalla più attenta dottrina, la successione di leggi elettorali testimonia come “non esiste, per l’elezione dei membri del Csm, un sistema ottimale esente da inconvenienti, così come non esiste per qualunque tipo di elezioni”, trattandosi, al più, di vedere quale potrebbe essere una soluzione più equilibrata (o meno squilibrata) per garantire il “bilanciamento fondamentale […] tra conservazione del pluralismo ideale e culturale – esistente nel corpo della magistratura e non esorcizzabile […] con marchingegni elettorali – e valorizzazione delle capacità e dell’indipendenza dei singoli magistrati”.

Anche in questa caso, il progetto di riforma si pone in sostanziale linea di discontinuità rispetto al delicato equilibrio raggiunto dal Costituente con il sistema elettorale, in quanto, da un lato, prevede il transito verso un sistema di selezione dei componenti del Consiglio Superiore affidato al sorteggio; dall’altro lato, nel nuovo testo scompare il riferimento alla scelta dei due terzi dei magistrati “tra gli appartenenti alle varie categorie” .

Il novellato art. 104 Cost. prevede, infatti, che due terzi dei componenti siano “estratti a sorte […], rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge”.

La modalità di sorteggio, peraltro, non è univoca per entrambe le componenti: in particolare, per la componente laica si prevede un forma di sorteggio “temperato”, in cui la scelta a sorte avviene nell’ambito di un sottoinsieme di avvocati e professori ordinari previamente individuati dal Parlamento; di contro, l’elezione della componente togata, si lega ad una forma di sorteggio “puro”, non preceduta da un segmento elettivo o da una dichiarazione di disponibilità dei magistrati all’assunzione dell’incarico di consigliere.

Con specifico riferimento a questi ultimi, la Relazione Illustrativa giustifica la scelta innovativa dell’art. 104 Cost. in base all’esigenza di “assicurare il superamento di logiche  legate alla competizione elettorale, che non hanno offerto buona prova di sé, indebolendo la stessa affidabilità dell’autogoverno all’interno e all’esterno della magistratura”.

Il nuovo assetto così delineato non sembra esente da alcuni profili di criticità.

In primo luogo, il sistema del sorteggio, a differenza delle precedenti modifiche al sistema elettorale, non appare ispirato dalla ricerca di un equilibrio tra la richiamata esigenza di garantire il “pluralismo ideale e culturale” proprio  della magistratura e l’ulteriore bisogno di valorizzare la preparazione e le attitudini dei singoli magistrati.

Un modello di nomina affidato alla pura sorte sembra, al contrario, non mostrare alcuna sensibilità verso una questione così delicata, preferendo negare l’esistenza stessa delle evocate esigenze, come dimostra l’assoluto silenzio della Relazione al riguardo.

Inoltre, la prospettata necessità di bilanciamento appare ulteriormente annichilita dal principio del “uno vale uno”, posto a fondamento del modello del sorteggio.

In realtà, tale logica politica, pur ispirandosi ad un principio di uguaglianza tra individui, viene spesso criticata per la sua eccessiva semplificazione, in quanto basata sul presupposto che il possesso della qualifica sia un elemento sufficiente a giustificare l’abbandono del ricorso ad una selezione su base elettiva.

Questa utopistica idea non trova conforto nella realtà.

Infatti, non sembra sussistere una piena e automatica coincidenza tra il possesso della professionalità giudiziaria necessaria all’esercizio della funzione giurisdizionale – propria di tutti i magistrati – e la capacità e la propensione di ciascun magistrato di offrire un contributo all’organizzazione e alla gestione del servizio giustizia, nonché alla elaborazione di proposte e interventi utili a migliorarne il funzionamento.

Peraltro, se la logica che ispira il modello del sorteggio è quella del “uno vale uno”, non si comprendono le ragioni per le quali lo stesso meccanismo di nomina non debba applicarsi anche alla componente di nomina parlamentare.

L’Alta Corte disciplinare

Da ultimo, alcune osservazioni possono svolgersi con riguardo alla modifica dell’art. 105 Cost., il cui secondo comma prevede “la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare”.

L’Alta Corte sarà composta da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra soggetti dotati dei requisiti di professionalità richiesti, tre estratti a sorte da un elenco di soggetti predeterminato dal Parlamento in seduta comune, nonché da sei magistrati giudicanti da tre requirenti estratti a sorte tra magistrati con almeno venti anni di servizio e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.

Nel sistema attuale le sanzioni disciplinari a carico dei magistrati sono irrogate dalla Sezione disciplinare interna al C.s.m.,

Il nuovo assetto, dunque, di fatto spoglia l’organo di autogoverno della potestà disciplinare, affidandola ad un nuova Alta Corte.

Anche in questo caso è evidente la netta discontinuità con il modello costituzionale attuale, in cui l’affidamento della giurisdizione disciplinare all’organo di autogoverno costituisce una prerogativa essenziale al fine di assicurare l’indipendenza della magistratura dagli altri poteri dello Stato.

La logica sottesa ad tale riforma sembra celarsi nella volontà del legislatore di porre fine alla cd. “giustizia domestica”, spezzando così il collegamento fiduciario che legherebbe i giudici disciplinari togati e i magistrati soggetti a valutazione. 

Al riguardo, senza alcuna pretesa di esaustività, possono sollevarsi le seguenti criticità.

Un primo rilievo critico concerne la limitazione della potestà giurisdizionale dell’Alta Corte ai soli magistrati ordinari, sia giudicanti che requirenti, e la mancata estensione della modifica anche alla magistratura amministrativa e contabile. Sul punto, appare alquanto distonica la circostanza che il legislatore, da un lato, crei un organo disciplinare ad hoc (con una struttura che intende ricalcare quella prevista per la Corte Costituzionale), per evitare indebite incidenze sulla imparzialità dei giudici disciplinari, mentre, dall’altro lato, non ricomprenda nella sua giurisdizione anche le violazioni disciplinari commesse da magistrati amministrativi e contabili.

Sotto il profilo della composizione, si può evidenziare come, nei rapporti di proporzione tra componente togata e laica, quest’ultima risulta proporzionalmente più numerosa nell’Alta Corte rispetto alla componente non togata prevista dalla riforma per i due C.s.m.

Si tratta di un rilievo di non poco conto, in quanto una limitazione della componente togata nel nuovo organo potrebbe produrre dei riflessi negativi sull’impianto della giurisdizione disciplinare in relazione ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura. Al riguardo, l’ultimo comma dell’articolo 105, come modificato nel progetto di riforma costituzionale, prevede che sia la legge a disciplinare la composizione numerica dei singoli collegi.

Si delega così al legislatore ordinario il compito di scongiurare una tale evenienza, garantendo, nella concreta composizione di ogni collegio giudicante, la prevalenza della componente togata, nonché la presenza di almeno un magistrato requirente e di almeno un magistrato giudicante.

Inoltre, appare alquanto non coerente con l’impianto “separatista” della riforma la dissonanza tra la dichiarata ragione di eliminare contaminazioni tra giudici e pm e l’istituzione di un organo in cui queste due figure non sono distinte, ma chiamate a condividere la funzione disciplinare.

Peraltro, se giudici e pm fossero insieme nel collegio giudicante, non si potrebbe garantire la già richiamata esigenza di assicurare la prevalenza numerica della componente togata.

Infine, alcune perplessità possono sollevarsi con riferimento alla scelta di limitare la nomina dei membri togati dell’Alta Corte ai soli magistrati che abbiano espletato o continuino ad espletare le funzioni di legittimità.

L’esclusione dei giudici di merito dal novero dei possibili componenti dell’Alta Corte, per un verso, priva in radice l’organo giudicante di componenti che siano portatori di una fresca esperienza di attività giurisdizionale di merito, particolarmente preziosa ove si tratti di giudicare illeciti funzionali; per altro verso, la riserva a favore dei magistrati di legittimità sollecita l’idea di una  magistratura verticalmente orientata, in cui i magistrati di legittimità prevalgono su quelli di merito, in difformità col principio di cui all’art. 107 Cost., in base al quale i magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni.

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