Il precario equilibrio dello Stato di Diritto

di Marta Tomassini.

Introduzione: il principio dello Stato di diritto

Il principio dello Stato di diritto è uno dei valori fondanti dell’Unione europea. È sancito all’art. 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), insieme ai valori-princìpi di dignità umana, democrazia, uguaglianza e rispetto dei diritti umani.

Il principio dello Stato di diritto si articola in una dimensione formale e in una dimensione materiale. Dal punto di vista formale, rispetta il principio lo Stato capace di garantire la separazione dei poteri, l’indipendenza dei giudici, la legalità dell’amministrazione, la tutela giuridica contro gli atti dei pubblici poteri e il risarcimento dei danni causati dall’amministrazione a carico dei destinatari della propria azione. Invece, dal punto di vista materiale, è Stato di diritto lo Stato che garantisce l’applicazione e l’attuazione di tali principi, in particolare attraverso i vincoli costituzionali per il legislatore e la tutela dei diritti fondamentali (Costanzo P., Mezzetti L., Ruggeri A. 2022: 117).

Tale principio è applicabile a tutte le entità investite di poteri pubblici suscettibili di produrre violazioni della sfera giuridica dei singoli, quindi anche all’Unione europea, in quanto entità dotata di poteri e funzioni vincolati al diritto dell’Unione.

I mezzi per rafforzare lo Stato di diritto

In caso di violazioni da parte di uno Stato membro, l'UE dispone di strumenti per proteggere i propri valori e il bilancio, primo fra tutti la procedura prevista ex articolo 7 TUE.

L’articolo 7 TUE mira a garantire che tutti gli Stati membri rispettino i valori comuni dell’Unione, compreso lo Stato di diritto. Il primo paragrafo prevede il meccanismo preventivo, che permette al Consiglio dell’Unione europea – composto dai Capi di Stato e di governo – di dare un avvertimento allo Stato membro coinvolto prima che la violazione grave si materializzi. Mentre, al secondo paragrafo è indicato il meccanismo sanzionatorio, che consente al Consiglio di sospendere determinati diritti derivanti dall’applicazione dei trattati per lo Stato membro in questione, compreso il suo diritto di voto nel Consiglio. In tal caso, la violazione grave deve essersi protratta per un determinato periodo di tempo. Le sanzioni possono includere la sospensione del diritto di voto a livello del Consiglio dell’Unione europea e del Consiglio europeo. In entrambi i casi la decisione finale spetta ai rappresentanti degli Stati membri nel Consiglio europeo. Per quanto riguarda il meccanismo preventivo la decisione in seno al Consiglio richiede la maggioranza dei quattro quinti degli Stati membri, mentre in caso di violazione è necessaria una decisione all’unanimità dei Capi di Stato e di governo, ad esclusione dello stato oggetto della procedura che non prende parte ai voti.

Secondo l’articolo 7 il Parlamento è una delle istituzioni che può adottare l’iniziativa di chiedere al Consiglio di determinare se sussiste un rischio di violazione dei valori europei. Il Parlamento ha assunto l'iniziativa di far scattare la procedura per la prima volta nel caso dell'Ungheria. Per essere adottata la proposta deve ottenere la maggioranza assoluta, cioè il voto favorevole di 376 eurodeputati o dei due terzi dei presenti.

Nel 2019 la Commissione europea ha definito il suo piano di azione finalizzato a promuovere una cultura dello Stato di diritto per rafforzare la cooperazione con il Consiglio d’Europa, la Commissione di Venezia ed altre organizzazioni internazionali, prevenire problemi legati allo Stato di diritto, istituendo un ciclo di esame dello Stato di diritto, che include una relazione annuale sullo Stato di diritto relativa ad ogni stato membro, e rispondere efficacemente alle violazioni di tale principio sfruttando i poteri della Commissione, in qualità di custode dei trattati.

In seguito al piano d’azione definito nel 2019, la Commissione ha pubblicato relazioni annuali sullo Stato di diritto nel 2020, 2021 e 2022 con lo scopo di promuovere il rispetto di questo principio in tutti gli Stati membri e prevenire l’emergere o l’aggravarsi di problemi.

Nel 2020 i membri del Parlamento europeo hanno votato un regolamento volto alla protezione dei fondi UE, a fronte di un possibile uso improprio da parte dei governi degli Stati membri dell'UE. Tale procedura è nota come “meccanismo di condizionalità dello Stato di diritto”. Il Parlamento ha previsto la sua applicazione nel caso di utilizzo in modo improprio dei fondi UE, nel caso di corruzione o frode, ma anche nel caso in cui le violazioni sistematiche dei valori fondamentali rischino di incidere sulla gestione dei fondi dell'UE. Ciò significa che il rispetto dello stato di diritto e di altri valori è una condizione affinché gli Stati membri ottengano fondi dell'UE. Se la Commissione ritiene che uno Stato membro stia violando il diritto dell'UE, può avviare procedure di infrazione dinanzi alla Corte di giustizia europea, che possono portare a sanzioni finanziarie contro il paese in questione.

Lo stato di diritto in Italia: progressi e criticità

Il 24 luglio 2024 la Commissione ha pubblicato la relazione sullo Stato di diritto nei 27 Stati membri dell’Unione. Si tratta della quinta edizione della relazione pubblicata con periodicità annuale introdotta nel precedente mandato 2019-2024 della presidenza Von der Leyen.

Il report tratta dei più recenti interventi normativi, ricordando che in Italia è in atto una riforma globale del sistema giudiziario; in particolare si segnala la bozza di riforma costituzionale sulla separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri e l'avvenuta digitalizzazione della giustizia civile. Si ritiene siano stati compiuti anche passi avanti per migliorare la digitalizzazione del processo penale, anche se permangono problemi di attuazione.

Sul fronte della corruzione, il report evidenzia che il “Piano nazionale anticorruzione” è stato aggiornato al fine di rafforzare la sezione sugli appalti pubblici, solleva dubbi sulla recente approvazione della legge che abroga il reato di abuso di ufficio e ricorda che la disciplina sui conflitti di interesse e sulle regole di lobbying è ancora in discussione in Parlamento, così come le modifiche alle norme sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali.

Permangono i rischi di corruzione negli appalti pubblici, anche se la digitalizzazione dei contratti pubblici dovrebbe migliorarne la trasparenza.

Secondo la Commissione, l'Italia dispone di un solido quadro legislativo per la regolamentazione del settore dei media, che garantisce l'efficace funzionamento di un’autorità di regolamentazione indipendente e dotata di risorse adeguate. Tuttavia, le parti interessate sollevano persistenti problemi di efficacia del sistema di governance e di finanziamento, nonché problemi relativi alla loro sicurezza e alle condizioni di lavoro.

Infine, il report sottolinea che il Governo italiano ha presentato al Parlamento un progetto di riforma costituzionale con l'obiettivo di garantire una maggiore stabilità di governo. L'uso eccessivo della decretazione d'urgenza da parte del governo, però, è stato segnalato come “fonte di preoccupazione”.

Per quanto riguarda lo spazio civico la Commissione ritiene si debba incidere ulteriormente, considerando le aggressioni verbali segnalate nei confronti di organizzazioni coinvolte in attività umanitarie e le violenze contro i manifestanti.

Alla luce di queste osservazioni, il report ha formulato le seguenti raccomandazioni per l'Italia:

1) Proseguire gli sforzi per migliorare ulteriormente il livello di digitalizzazione della giustizia penale.

2) Adottare un’adeguata normativa sui conflitti di interesse e adottare norme complete sull’attività di lobbying, istituendo un apposito registro.

3) Regolamentare la pratica di incanalare le donazioni attraverso fondazioni e associazioni politiche e introdurre un registro elettronico unico per le informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali.

4) Proseguire nella riforma della disciplina su diffamazione, tutela del segreto professionale e fonti giornalistiche, evitando il rischio di impatti negativi sulla libertà di stampa e anzi garantendo gli standard europei sulla protezione dei giornalisti.

5) Garantire l'esistenza di regole sul finanziamento dei media del servizio pubblico, che sia adeguato alla realizzazione del suo mandato di servizio pubblico e che ne garantisca l'indipendenza.

6) Intensificare gli sforzi per creare un'istituzione nazionale per i diritti umani che tenga conto dei Principi di Parigi delle Nazioni Unite.

Si osservi, inoltre, il Liberties Rule of Law report 2025 condotto dalla Civil Liberties Union for Europe (Liberties) in collaborazione con 43 organizzazioni nazionali. In quanto “shadow report” rispetto al controllo annuale svolto dalla Commissione Europea, questo documento fornisce un’analisi indipendente e approfondita delle sfide sistemiche che incidono sullo Stato di diritto negli Stati membri dell’UE.

Per quanto riguarda il sistema giudiziario italiano, da questo report si evince che le riforme discusse o approvate nel corso del 2024 compromettono profondamente lo Stato di diritto, promuovendo un approccio autoritario ed estremamente punitivo che altererà radicalmente il volto del sistema giudiziario italiano. Sono stati compiuti alcuni progressi per quanto riguarda la digitalizzazione della giustizia in Italia. In particolare, sono stati effettuati investimenti per l’implementazione del processo civile e penale telematico e per la creazione di una banca dati delle sentenze civili, grazie ai fondi del PNRR.

Rispetto al quadro anticorruzione, l’ANAC ha annunciato la creazione di una piattaforma unica di trasparenza in Italia, ma non si è registrato alcun progresso nell’adozione di nuove normative sul lobbying. L’Italia non ha adottato il disegno di legge sui conflitti di interesse, non ha approvato norme organiche sul lobbying, non ha istituito un registro operativo per i lobbisti, non ha affrontato il problema del convogliamento delle donazioni attraverso soggetti politici, non ha introdotto un registro elettronico unico per le informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali, come raccomandato.

In riferimento alla libertà dei media, si sottolinea come questa sia stata sottoposta a crescenti pressioni, con attacchi e minacce senza precedenti, spesso provenienti da funzionari pubblici e membri della coalizione di governo, segno di una forte intolleranza verso qualsiasi forma di critica mediatica.

Ciò ha comportato un ampio restringimento della libertà di espressione e della qualità democratica del Paese.

Fino a quando la legge sul servizio pubblico radiotelevisivo non verrà modificata per allinearsi allo European Media Freedom Act, questo resterà vulnerabile rispetto a influenze politiche. Inoltre, il processo di riforma del sistema legale relativo alla diffamazione non prevede ancora una piena depenalizzazione e questo continua a rappresentare una preoccupazione per la libertà di espressione.

Sono state, inoltre, sollevate preoccupazioni in merito alla graduale erosione dello spazio civico da parte di molte organizzazioni della società civile impegnate a monitorare e segnalare le carenze e le implicazioni delle misure legislative che incidono sui diritti civili, in particolare il diritto di protesta, la libertà di espressione e dei media e il diritto di riunione.

Infine, si evidenzia il mancato rispetto degli obblighi in materia di diritti umani. Secondo il rapporto Rainbow di ILGA Europe, l’Italia continua a trovarsi nelle ultime posizioni della classifica, perdendo altre due posizioni e piazzandosi al 35° posto su 49 Paesi monitorati. Ad esempio, le raccomandazioni specifiche per Paese della Commissione Europea del 2024 rivolte all’Italia non hanno portato ad alcuna proposta di azione da parte delle autorità in merito alle persone LGBTQIA+ e ai loro diritti.

Il futuro dello Stato di diritto

Negli ultimi anni, il rispetto di tale principio è stato oggetto di forti tensioni, in particolare con riferimento a Stati membri come Polonia e Ungheria, nei quali sono state adottate riforme giudiziarie e legislative che, ad esempio, hanno compromesso l’indipendenza del potere giudiziario e la libertà dei media. In tali contesti, le istituzioni dell’Unione hanno attivato i meccanismi di controllo previsti dai Trattati, tra cui la procedura ex art. 7 TUE e, più recentemente, il meccanismo di condizionalità al bilancio dell’Unione, applicato formalmente per la prima volta nei confronti dell’Ungheria.

La Commissione ha inoltre promosso diversi procedimenti d'infrazione dinanzi alla Corte di Giustizia dell’UE, ottenendo pronunce che hanno dichiarato l’illegittimità delle riforme giudiziarie polacche in contrasto con gli artt. 19 TUE e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Parallelamente, la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha svolto un ruolo determinante nel chiarire i contenuti sostanziali del principio di Stato di diritto. Ad esempio, nella sentenza Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16) la Corte ha affermato che anche le giurisdizioni nazionali, in quanto potenzialmente chiamate ad applicare il diritto dell’Unione, devono godere di piena indipendenza, estendendo così l’ambito di controllo giurisdizionale su riforme nazionali che minacciano tale indipendenza.

Nonostante l’introduzione di nuovi strumenti giuridici e il rafforzamento del controllo giurisdizionale, permangono criticità legate all’effettività e all’uniformità dell’applicazione del principio. Le istituzioni europee sono chiamate a garantire un’applicazione coerente e imparziale delle norme, al fine di evitare percezioni di selettività e di rafforzare la legittimità del sistema di governance dell’Unione.

Il consolidamento del principio dello Stato di diritto rappresenta una vera e propria sfida per l’Unione europea. Esso implica non solo l’adozione di strumenti giuridici vincolanti, ma anche una maggiore integrazione costituzionale tra gli ordinamenti nazionali e quello sovranazionale. Solo attraverso una vigilanza continua e una reazione tempestiva alle derive illiberali sarà possibile garantire la tenuta dell’architettura giuridica e democratica dell’Unione.

Nel contesto europeo, l’Italia si trova in una zona grigia: non è tra gli Stati a rischio sistemico, ma segnali di tensione tra potere politico, magistratura e media sollevano interrogativi.

Nel complesso, l’Italia non figura tra gli Stati membri dell’UE soggetti a procedure ai sensi dell’articolo 7 TUE, né rientra nei contesti definiti di “grave rischio sistemico”. Tuttavia, nei rapporti della Commissione Europea, di Liberties e di Transparency International, il nostro Paese viene segnalato per una serie di criticità ricorrenti, relative alla lentezza dei procedimenti, alla gestione politica della giustizia e alla libertà dei media. In questo senso, si potrebbe parlare di una tenuta imperfetta dello Stato di diritto, in cui le garanzie formali non sempre trovano piena espressione nella prassi politica e istituzionale.

Tra le varie problematiche osservate in precedenza, una riguarda la libertà di associazione e di manifestazione. Iniziative legislative finalizzate a inasprire le pene per reati legati a proteste pubbliche o occupazioni pacifiche pongono il problema di una possibile restrizione indiretta del diritto al dissenso. L’equilibrio tra ordine pubblico e libertà fondamentali richiede una regolazione attenta, in grado di distinguere tra tutela della sicurezza e compressione dei diritti democratici.

Si pensi al Decreto sicurezza (ne abbiamo parlato qui), approvato il 4 aprile dal Consiglio dei ministri, che ha ripreso la maggior parte delle misure contenute nel Ddl sicurezza (o Ddl 1660), bloccato al Senato e rinviato alla Camera per la mancanza di copertura finanziaria una settimana fa. Il Ddl aveva ricevuto molti rilievi dal Quirinale in merito alla sua costituzionalità, in parte accolti dal nuovo decreto. L’approvazione del decreto ha provocato proteste a Roma, ma le critiche alla nuova norma sono numerose anche da parte dei giuristi e dell’opposizione. Infatti, molti esperti di diritto hanno posto l’attenzione sulla questione dell’abuso – ormai frequente – della decretazione d’urgenza in materia penale.  

Evitare la discussione in Parlamento di un testo legislativo che, qualora approvato, introdurrà nel nostro ordinamento norme particolarmente invasive rispetto a libertà riconosciute a livello costituzionale deve destare preoccupazione e richiede una presa di coscienza da parte di tutti i cittadini, specialmente da parte degli appartenenti alla classe dirigente.

L’Italia rimane una democrazia costituzionale avanzata, ma il rispetto dello Stato di diritto richiede anche una cultura politica improntata all’equilibrio e al rispetto del principio di separazione dei poteri.

Bibliografia

-Camilli, Annalisa. “Cosa prevede il decreto sicurezza.” Internazionale, 8 aprile 2025. https://www.internazionale.it/notizie/annalisa-camilli/2025/04/08/cosa-prevede-il-decreto-sicurezza.

-Costanzo P., Mezzetti L., Ruggeri A., 2022, Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, Torino, G. Giappichelli Editore

-“Il rispetto dello Stato di diritto negli Stati membri: cosa può fare l’UE?” Parlamento europeo. Ultimo aggiornamento 22 febbraio 2018.

https://www.europarl.europa.eu/topics/it/article/20180222STO98434/il-rispetto-dello-stato-di-diritto-negli-stati-membri-cosa-puo-fare-l-ue.

-“Ilga-Europe Annual Review 2025 - Italy.” ILGA-Europe. Pubblicato a febbraio 2025. https://www.ilga-europe.org/files/uploads/2025/02/Annual-Review-2025-Italy.pdf.

-“Lo Stato di diritto in Europa: il capitolo sull’Italia del rapporto della Commissione europea per il 2024.” Sistema Penale, 2024. https://www.sistemapenale.it/it/documenti/lo-stato-di-diritto-in-europa-il-capitolo-sullitalia-del-rapporto-della-commissione-europea-per-il-2024.

-“Lo Stato di diritto: sintesi della legislazione.” EUR-Lex, Unione europea. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:l33500.

-“Stato di diritto in Europa: rapporto Liberties 2025.” Liberties.eu, 2025. https://www.liberties.eu/en/stories/rolreport2025-main/45330.

-“Stato di diritto: quadro generale e ruolo dell’UE.” Dirittounioneeuropea.eu. https://www.dirittounioneeuropea.eu/Tool/Evidenza/Single/view_html?id_evidenza=285.

-“Stato di diritto.” Transparency International Italia. https://www.transparency.it/statodiritto.