Referendum sulla Giustizia: le ragioni del Sì e del No

di Cosimo Bettoni.

In occasione dell’imminente referendum sulla giustizia del 22-23 marzo, abbiamo intervistato l’Avvocato Andrea Cavaliere, rappresentate dell’Unione Camere Penali Italiane, e il Giudice Stefano Scati, Presidente del Tribunale di Brescia dal 2025.

- Il quesito referendario del prossimo 22-23 marzo ha sollevato numerosi interrogativi, uno su tutti quello legato alla possibilità che, nel caso in cui fosse il ‘’SÌ’’ ad avere la meglio, magistratura possa perdere la propria indipendenza. Secondo voi questo è uno scenario possibile?

SCATI: Attualmente l'indipendenza della magistratura è garantita dal CSM (Consiglio Superiore della Magistratura), organizzato secondo il cosiddetto sistema di ‘’autogoverno’’, che prevede che siano i magistrati ad eleggere due terzi dei componenti della magistratura, mentre la componente restante è eletta dal Parlamento in seduta comune e a maggioranza qualificata dei tre quinti.

La riforma prevede, che ferma restando la proporzione dei due terzi dei togati e di un terzo dei laici, i membri togati vengano sorteggiati fra tutti i magistrati, mentre i membri laici vengano sorteggiati su una lista preconfezionata dal Parlamento a maggioranza.

Ora, credo che il fatto che la designazione dei componenti avvenga a mezzo di sorteggio sia emblematica della volontà di svilire la magistratura, posto che neanche il Consiglio di amministrazione della più insignificante bocciofila viene designato mediante sorteggio, così come non viene disegnato per sorteggio l'amministratore di condominio o il rappresentante degli studenti  all'interno del Consiglio di Facoltà. Si arriva quindi al paradosso che un organo di rilevanza costituzionale ha i propri membri designati per sorteggio.

Come incide questa riforma sulla indipendenza della magistratura? Incide nel senso che il sorteggio è cieco e, quindi, può portare alla designazione, come consigliere del CSM, di un magistrato non idoneo a svolgere le funzioni di consigliere. Un magistrato può essere un ottimo giurista, può essere un grande lavoratore, ma può essere privo delle caratteristiche che devono possedere i membri del CSM.  Dall'altra parte, invece, i membri laici vengono eletti nell'ambito di un elenco preformato dal Parlamento, elenco nel quale faranno parte qualificati professori universitari e qualificati avvocati. Di conseguenza vi è il rischio che, pur restando inalterata la proporzione fra componente togata e laica, quella togata sia composta da persone non idoneo a svolgere il loro ruolo e venga quindi soggiogata dalla quella laica che ha maggiore caratura professionale.

A fronte di questo si obietta che se un giudice può per esempio comminare l'ergastolo,  non si vede perché non potrebbe svolgere le funzioni di consigliere del CSM. La risposta è che lo  svolgimento delle funzioni di consigliere presuppone determinate competenze valoriali. Bisogna svolgere una “gavetta” che consiste nella partecipazione, per esempio, al consiglio giudiziario. Bisogna anche avere doti caratteriali particolari, in quanto il consigliere non è solo destinato a dialogare con i colleghi, ma anche  a rapportarsi con il Ministro e gli altri organi dello Stato. Il CSM non è, in altri termini, un mero organo di gestione del personale, come del resto reso evidente dal fatto che sia presieduto dal Presidente della Repubblica.

Il CSM viene indebolito, oltre che con questo strumento di elezione per sorteggio, dal suo spacchettamento, ossia dalla creazione di un CSM per i giudicanti e di un CSM per i requirenti e dalla istituzione dell’Alta Corte Disciplinare. Si può citare il principio del ‘’divide et impera’’ che l'Impero romano usava per amministrare gli stati satelliti.

Quando noi magistrati paventiamo il rischio di un attentato alla nostra indipendenza, si controbatte  che l'articolo 104 del nuovo testo costituzionale ribadisce l'autonomia e l'indipendenza della magistratura da ogni altro potere. Ebbene è facile replicare che questo principio di carattere formale si rinviene anche in tutte le costituzioni di stati autoritari.

CAVALIERE: Facciamo subito chiarezza: la riforma non solo non minaccia l'indipendenza della magistratura, ma garantirà una maggiore autonomia ai pubblici ministeri e, soprattutto, ai giudici. Questo lo sosteniamo non solo noi rappresentanti delle Camere Penali, ma lo dice la Costituzione stessa, perché la nuova formulazione dell'art. 104, al primo comma, stabilisce che sia i giudici – quindi la magistratura giudicante – sia i pubblici ministeri – quindi la magistratura requirente – saranno autonomi da ogni altro potere dello Stato, compreso ovviamente il potere esecutivo.

Il “vecchio” art. 104 specificava genericamente che la magistratura era autonoma, mentre il “nuovo” art. 104 non solo distinguerà giudici e pubblici ministeri, garantendo un'autonomia sia nei confronti dell'esterno – quindi della politica – ma anche una maggiore autonomia interna. Questa è la cosa più importante che i cittadini devono comprendere. I giudici saranno del tutto autonomi dai pubblici ministeri: avendo due Consigli Superiori della Magistratura separati, i pubblici ministeri non potranno in alcun modo influire sulle carriere, sulle promozioni o sui procedimenti disciplinari dei giudici. Si realizzerà così una totale separazione delle carriere, e non soltanto una separazione delle funzioni, che esiste già in via sostanziale.

- La necessità di riformare il sistema di elezione del CSM viene giustificata dalla necessità di ripulire l’organo di garanzia dall’influenza esercitata dalle correnti, spesso descritte come principali responsabili di un atteggiamento ‘’corporativista’’ e ‘’immobilista’’. A vostro giudizio, il fenomeno correntizio rappresenta davvero una minaccia per la magistratura e il suo corretto funzionamento?

CAVALIERE: Le correnti nascono molti anni fa come centri di elaborazione culturale, quindi come qualcosa di assolutamente positivo. In una seconda fase si sono trasformate in centri di valutazione e di organizzazione della carriera dei propri colleghi. La degenerazione delle correnti, che è il fenomeno che la riforma spera di eliminare tramite l'introduzione del sorteggio, consiste nella possibilità che esse hanno di condizionare, se non addirittura determinare, la carriera dei magistrati.

Di volta in volta si favoriscono i membri di una corrente e se ne danneggiano altri. Si tratta di un sistema di interessi portato avanti ormai da tanti anni, divenuto oggetto di dibattito pubblico soprattutto grazie allo scandalo Palamara, che ha rivelato all'opinione pubblica il sistema di scambi e gestione delle carriere basato sull'appartenenza correntizia.

Degli originari centri culturali oggi è rimasto ben poco. Le correnti assomigliano piuttosto a centri di potere che influiscono anche sulla sezione disciplinare dell'organizzazione della magistratura. Spesso accade che le correnti favoriscano i propri iscritti, tutelando o avvantaggiando i loro appartenenti di volta in volta.

Si tratta di questioni spesso sollevate dagli stessi magistrati, e questa è la vera novità di questa campagna referendaria. Ad oggi, infatti, già una cinquantina di magistrati ha deciso di raccontare pubblicamente ciò che avviene all'interno del Consiglio Superiore della Magistratura e di come vengono gestite le dinamiche interne alle correnti.

Perché, ad esempio, il dottor Di Matteo – un magistrato notissimo – si è dimesso a ottobre dall'Associazione Nazionale Magistrati, sostenendo che le correnti erano rimaste forti e inquinanti quanto lo erano ai tempi dello scandalo Palamara? Le stesse considerazioni si possono leggere nelle dichiarazioni di Andrea Mirenda, consigliere del CSM, che ha deciso di raccontare come funzionano realmente le cose al suo interno.

Dal punto di vista tecnico-professionale, come avvocati, la prova che le correnti siano un fenomeno da eliminare per liberare la magistratura si può trovare nelle durissime parole pronunciate dal Presidente della Repubblica Mattarella di fronte al CSM nel giugno 2019. In quell'occasione Mattarella descrisse l'organo di garanzia come un coacervo di potere che andava debellato.

Prendere consapevolezza di questo fatto dovrebbe essere il punto di partenza per una discussione sana e costruttiva. Se i magistrati ammettessero che le correnti hanno creato un sistema negativo nel loro tentativo di gestire le carriere, si potrebbe davvero ripartire da zero e superare la netta contrapposizione che si registra oggi.

SCATI: La creazione dell'Istituto del Sorteggio del CSM viene giustificata dai propugnatori della riforma dicendo che il CSM è in mano alle correnti e che quindi l'istituto del sorteggio elimina questo fenomeno negativo, e quindi in altri termini libera il CSM e anche i giudici dai poteri delle correnti. È necessario intanto chiare una cosa: sicuramente il caso Palamara ha rappresentato una vicenda veramente disdicevole, che ha buttato in cattiva luce la magistratura e che messo in evidenza un sistema di accordi non legittimi, soprattutto in relazione al conferimento degli incarichi direttivi e semi-direttivi. È altrettanto vero che la riforma Cartabia ha introdotto alcuni correttivi in merito alle modalità di elezione, alla gestione delle pratiche degli incarichi direttivi e semidirettivi secondo criteri  oggettivi e trasparenti e a nuovi illeciti disciplinari, con riguardo alla cosiddetta autopromozione del candidato

Si deve, tuttavia, evitare di demonizzare il fenomeno delle correnti (alle quali è peraltro è iscritto non più di ¼ dei magistrati  in servizio) le quali hanno senza dubbio avuto una componente positiva. Infatti, nel momento in cui consentono di raggruppare gruppi di magistrati che hanno diverse concezioni relative all'esercizio e all'organizzazione dell'attività giudiziaria, esse di fatto garantiscono che possano essere rappresentate diverse concezioni dei problemi attinenti alla giustizia nell’ambito di un pluralismo culturale.

Detto questo, non credo che il sistema di designazione mediante sorteggio possa eliminare sia il fenomeno delle correnti, sia possibili indebiti condizionamenti; il candidato sorteggiato potrà  infatti essere ugualmente esposto a “pressioni” da parte sia di magistrati che del potere politico.

- Una delle proposte del referendum riguarda la costituzione di un’Alta Corte Disciplinare cui è attribuita la giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, tanto giudicanti che requirenti. Ritenete che l’introduzione di questo istituto possa rendere la magistratura suscettibile di condizionamenti esterni?

CAVALIERE: La creazione dell'Alta Corte non determinerà alcun condizionamento del giudice. Bisogna innanzitutto chiarire che la proposta di creazione di un'Alta Corte era stata inizialmente presentata dal Partito Democratico.

Stando a quanto scritto nel testo della riforma, è previsto che il nuovo organo venga separato dai due CSM e che sia composto da 15 soggetti: 9 togati (giudici con almeno vent'anni di esperienza, in ruolo presso la Corte di Cassazione o presso la Procura Generale della Cassazione) e 6 laici (tre nominati dal Presidente della Repubblica tra professori universitari e avvocati con almeno vent'anni di esperienza, e altri tre con le stesse caratteristiche estratti a sorte da una lista selezionata dal Parlamento).

Il giudice non sarà sottoposto ad alcuna influenza, e questo perché all'interno dell'Alta Corte la componente togata rappresenterà la maggioranza. Non si vede perché l'esistenza di questo nuovo organo dovrebbe mettere in difficoltà o influenzare l'operato del giudice. Anche nei tre Collegi giudicanti – ognuno composto da cinque membri – vi sarà una maggioranza della parte togata.

Come chiarito dal Ministro Nordio e dal Viceministro Sisto, qualora un magistrato avesse un procedimento disciplinare e finisse davanti al Collegio A dell'Alta Corte Disciplinare venendo condannato, potrà fare impugnazione nel merito al Collegio B della stessa Corte, che potrà assolvere o confermare la condanna. Contro questo provvedimento di secondo grado, in base all'art. 111, comma 7, della Costituzione, il magistrato potrà ricorrere per Cassazione. È dunque assicurata la tutela del magistrato anche in caso di provvedimento disciplinare.

SCATI: Il sistema disciplinare proposto dalla legge di riforma prevede che gli illeciti disciplinari vengano giudicati da un'Alta Corte di Giustizia composta da nove magistrati e sei membri laici. Nei confronti delle sentenze dell'Alta Corte potrà essere proposto, “anche per ragioni di merito”, ricorso “soltanto” nei confronti della Corte stessa. Abbiamo quindi 15 giudici che, andando a formare collegi di diversa composizione, giudicano in primo e in secondo grado.

Viene quindi spontaneo chiedere quale sia la garanzia che il giudice d'appello non sia assoggettato a condizionamenti dati dal fatto di essere collega col giudice di primo grado; il tutto  nell’ambito di una platea di soli 15 componenti..

Il nuovo organo non prevede il ricorso in Cassazione, perché è espressamente detto che l'impugnazione viene proposta “soltanto” di fronte alla stessa Corte di Giustizia in diversa composizione da quella che ha giudicato in primo grado. Una legge ordinaria che introducesse il ricorso in Cassazione si porrebbe in contrasto con la nuova disciplina che ha un rango superiore.

A fronte di questo mi sembra evidente che il magistrato possa avere timore che una decisione da lui presa e ritenuta sgradita (magari dal potere politico), possa portare a un procedimento disciplinare senza garanzie di terzietà quantomeno per il giudice di impugnazione. Si tratta di uno scenario molto pericoloso, perché produrrebbe una nuova figura di giudice ‘’intimidito’’, che legittimamente potrà chiedersi perché emanare una sentenza “giusta”, se ciò mi può portare  problemi in termini disciplinari o, quantomeno, in termini di progressione di carriera?.

Potranno essere ancora pronunciate sentenze che hanno riconosciuto nuove tutele come ad esempio quelle in materia di risarcimento del danno biologico, in tema di vita, nei casi di anatocismo bancario ecc.?  Sentenze che sono state pronunciate  in favore del’”uomo comune” contrapposto a “poteri forti” come banche, assicurazioni, multinazionali.

- Sorteggio, trasformazione del CSM e separazione delle carriere, oltre a tutto questo come interpretate storicamente questa proposta di riforma e che cosa rappresenta questo referendum per la magistratura e l’Unione Camere Penali?

SCATI: : Innanzitutto osservo che l'Associazione Magistrati (ANM) di cui faccio parte, senza essere iscritto ad alcuna corrente, non si oppone a questa riforma per ragioni politiche, perché qualunque fosse la maggioranza parlamentare di governo sarebbe uguale la opposizione a queste norme che, come ho già detto, compromettono l'indipendenza e l'autonomia della magistratura. Osservo, altresì, che con questa battaglia l'associazione magistrati non vuole preservare dei privilegi di casta, ma vuole tutelare la propria indipendenza che è la principale garanzia dei diritti del cittadino. Diritti del cittadino che devono essere garantiti da un giudice, a prescindere dalla qualità dei contendenti, nel senso che solo un giudice è indipendente non ha timore nel trattare un certo tipo di cause con “poteri forti”.

Ribadisco, un giudice che non si sentirà più tutelato dal CSM come lo è attualmente, che sarà soggetto a una corte disciplinare nei termini già esposti, sarà un giudice intimidito, un giudice che applicherà la cosiddetta giustizia difensiva, nel senso che cercherà di evitare problemi, di risolvere le questioni  “scansando” le proprie responsabilità, evitando di fare vera giustizia in termini uguali.

Per quanto riguarda invece l’istituto del sorteggio, paradossalmente questa soluzione  non viene dalla politica, ma da una parte degli stessi magistrati. Nessuna delle forze politiche che in qualche modo hanno cercato di limitare o condizionare il potere della magistratura aveva mai pensato al sistema del sorteggio, sulla cui introduzione i magistrati  hanno invece riflettuto in seguito al caso Palamara. In quella occasione, però, si era pensato all’introduzione di un sorteggio temperato e non puro come quello proposto dalla riforma Nordio. Si deve inoltre sottolineare che questa proposta, formulata in un referendum consultivo del 2022, non è stata accolta in modo particolarmente favorevole. Stando ai dati raccolti, era stato il 40% dei magistrati votanti– e non degli aventi diritto, pari a più di 9.000 – a pronunciarsi favorevolmente all’introduzione del sorteggio. Attualmente l’associazione nazionale magistrati, cui è iscritto il 96% dei magistrati in servizio, ne è comunque fermamente contraria.

CAVALIERE: Gli avvocati penalisti che si riconoscono nell'Unione delle Camere Penali Italiane portano avanti questa battaglia per ottenere la separazione delle carriere da quasi quarant'anni. Si tratta per noi di una battaglia identitaria che non combattiamo per ottenere un vantaggio professionale, ma per garantire al cittadino un giusto processo.

Il percorso che conduce a questa riforma inizia nel 1987 con l'entrata in vigore del nuovo Codice di procedura penale, di cui furono principali promotori l'ex-partigiano Giuliano Vassalli e il giurista Gian Domenico Pisapia. Furono loro a introdurre il sistema del rito accusatorio, che prevede che le due parti – il pubblico ministero e l'avvocato difensore – portino davanti a un giudice terzo ed equidistante le rispettive tesi.

Questo rito accusatorio, in realtà, non è mai entrato effettivamente in vigore perché è sempre mancata la separazione delle carriere: non è mai esistita una vera equidistanza, in quanto giudice e pubblico ministero sono sempre stati colleghi.

Un altro momento fondamentale è rappresentato dal 1999, anno in cui fu modificato l'art. 111 della Costituzione, con l'aggiunta del concetto di “giudice terzo”, fortemente voluto dall'avvocato bresciano Giuseppe Frigo, poi Presidente dell'Unione Camere Penali e Giudice della Corte Costituzionale. Con quella modifica venne introdotto il concetto di “giusto processo”, fondato su un ideale triangolo in cui entrambe le parti si trovano equidistanti dal giudice terzo e imparziale.

Per l'Unione Camere Penali, nonostante l'art. 111, non si è ancora giunti al punto in cui il giudice è davvero terzo nel corso del processo: essendo le carriere ancora unite, giudice e pubblico ministero rimangono in collegamento tra loro.

Quello che speriamo è che la vittoria del SÌ possa rappresentare il momento conclusivo del percorso che ho appena descritto, portando finalmente alla nascita di un giudice davvero terzo. Solo allora si potrà parlare di giusto processo, e quindi di un cittadino imputato in grado di guardare al giudice non come a un collega del pubblico ministero, ma come al garante della vera giustizia.

La riforma rappresenta invece per una parte della magistratura – in particolare per l'ANM e per le correnti – una minaccia al potere che oggi esse esercitano. È giusto tuttavia precisare che non si parla tanto della magistratura nel suo complesso, quanto di quelle associazioni e di quelle correnti che esercitano una notevole influenza nella vita del Paese: come dimostra la vicenda della campagna referendaria, si tratta di realtà capaci di mobilitare sindacati e associazioni di categoria.