di Annachiara Ruzzetta.
Il 2 gennaio 2023, la Presidente Meloni ha firmato un nuovo decreto sulla gestione dei flussi migratori, che suscita serie preoccupazioni tra le ONG umanitarie che si occupano di operazioni di ricerca e salvataggio (SAR) in mare.
Il nuovo Governo insediatosi il 22 ottobre 2022, si è subito caratterizzato per i tentativi di bloccare quella che definisce “immigrazione illegale” proveniente via mare principalmente dal Nord Africa, emanando il 24 ottobre 2022 una Direttiva del Ministro dell’interno con cui ha rifiutato l’indicazione di un porto sicuro a due navi – la Ocean Viking di SOS Mediterranée e Humanity 1 di SOS Humanity - che avevano prestato soccorso a persone naufragate nel Mediterraneo, nonché emanando il 4 novembre 2022 un decreto con cui ha vietato alle navi Geo Barents e Humanity 1 di sostare in acque italiane oltre il tempo necessario per far sbarcare solamente le persone in precarie condizioni di salute.
Tentativi ben presto falliti, tant’è che dopo l’imbarazzante autorizzazione selettiva allo sbarco per le sole persone “vulnerabili”, alla fine tutte le navi umanitarie sono state fatte entrare in porti italiani e tutte le persone fatte sbarcare, per effetto degli obblighi internazionali che impongono di prestare soccorso a chiunque si trovi in condizioni di pericolo in mare e di condurre le persone soccorse in un luogo sicuro di sbarco.
Perseguendo, tuttavia, nel medesimo obiettivo, il Governo ha recentemente approvato il decreto legge n. 1/2023 titolato “Disposizioni urgenti per la gestione dei flussi migratori”, che interviene sull’art. 1 D.L. n. 130/2020 che a sua volta modificava il D.L. n. 53/2019, e con cui intende regolamentare l’attività di soccorso delle navi umanitarie, le cui norme però devono essere interpretate in conformità alle norme costituzionali (tra le quali l’art. 10 della Cost.), alle norme europee e alla normativa internazionale, nonché agli obblighi umanitari dei singoli Stati, come avevamo già analizzato in un precedente articolo.
Cosa prevede di nuovo il decreto-legge?
In sostanziale continuità con le norme del decreto Lamorgese del 2020, il decreto Piantedosi n. 1/2023 introduce più stringenti limitazioni o divieti di transito e sosta di navi nelle acque territoriali italiane ai sensi della Convenzione di Montego Bay del 1982 (UNCLOS) per “motivi di ordine e sicurezza pubblica” (art. 19).
Divieto di transito e sosta che il nuovo D.L. n. 1/2023 esclude, tuttavia, nel caso di operazioni di soccorso immediatamente comunicate al Centro di coordinamento per il soccorso marittimo (MRCC) dello Stato nella cui area SAR di competenza ha avuto luogo l’evento e allo Stato di bandiera della nave, e qualora ricorrano sei precise condizioni.
La prima condizione (a) è che la nave che effettua attività di soccorso (SAR) sia in possesso delle autorizzazioni rilasciate dallo Stato di bandiera e dei requisiti di idoneità tecnico-nautica alla sicurezza della navigazione. La seconda condizione (b) esige che le persone soccorse vengano tempestivamente informate della possibilità di chiedere la protezione internazionale, con raccolta dei loro dati. Terzo e quarto requisito: deve essere chiesta l’assegnazione del porto di sbarco nell’immediatezza dell’evento (c) e il porto di sbarco assegnato dalle autorità competenti deve essere raggiunto senza ritardo (d). Devono poi essere fornite alle autorità marittime o di polizia le informazioni necessarie a ricostruire dettagliatamente l’operazione di soccorso (e). Per ultimo (f), le modalità di ricerca e soccorso in mare non devono aver concorso a creare situazioni di pericolo a bordo, né impedito di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco.
Occorre ricordare che tali condizioni per gran parte erano previste prima dell’entrata in vigore del nuovo decreto-legge e sono state sempre attuate dalle navi umanitarie, le quali forniscono sempre informative precise delle operazioni di soccorso (e), e contattano già immediatamente i Centri marittimi competenti per avere indicazione di un porto sicuro dove far sbarcare le persone soccorse (c), salvo che tale indicazione provenga dalla Libia, essendo chiaramente un porto non sicuro (come già analizzato qui). Il problema nella prassi è esattamente l’inverso: sono proprio i Centri dei singoli Stati che non rispondono tempestivamente alle richieste di avere un porto sicuro o si rimpallano l’un l’altro competenze e responsabilità, lasciando le navi per molti giorni in mare in attesa di un porto di approdo con persone soccorse a bordo.
Il decreto-legge non prevede nulla di nuovo, dunque. Salvo le condizioni b), d) ed f) che rappresentano, invece, i veri obiettivi del decreto-legge, ovvero impedire l’approdo in Italia delle persone salvate dai naufragi e conseguentemente impedire che l’Italia divenga Stato competente all’esame delle domande di protezione internazionale presentate dalle persone soccorse, impedendo allo stesso tempo che le navi umanitarie possano effettivamente soccorrere eventuali persone in pericolo.
Tale impianto legislativo confligge con gli obblighi internazionali di salvataggio in mare, previsti dalla stessa Convenzione UNCLOS, e da altre in materia marittima come la Convenzione SOLAS e Convenzione SAR. Tuttavia, il D.L. utilizza incorrettamente l’art. 19 UNCLOS, il quale considera offensivo e pertanto vietabile il transito e la sosta di una nave, cioè pregiudizievole per il buon ordine e la sicurezza dello Stato, “se, nel mare territoriale, la nave è impegnata in una qualsiasi delle seguenti attività: […] g) il carico o lo scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti (…) di immigrazione vigenti nello Stato costiero”.
Ad una prima superficiale lettura, potrebbe sembrare che tale norma legittimi il divieto di transito o sosta di una nave nel mare territoriale in caso di violazione delle norme italiane in materia di immigrazione, le quali consentono l’ingresso solo in presenza di un visto. Però così non è, perché l’obbligo (inderogabile) di soccorso di persone a rischio di vita in mare prescinde dalla loro condizione giuridica, e pertanto non si possono confondere per nessun motivo l’obbligo di soccorso e la pretesa di rispetto delle regole nazionali in materia di immigrazione.
Ulteriori incompatibilità legislative
1) ”Duty to rescue”:
L’art. 98 della Convenzione UNCLOS del 1982 (ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge n. 689/1994), obbliga lo Stato a esigere che il/la comandante di una nave battente la sua bandiera “a) presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo (distress)”. L’Allegato 2.10 alla Convenzione SAR del 1979, (ratificata e resa esecutiva con legge 147/1989), stabilisce che “le Parti si assicurano che venga fornita assistenza ad ogni persona in pericolo in mare. Esse fanno ciò senza tener conto della nazionalità o dello statuto di detta persona, né delle circostanze nelle quali è stata trovata.” La Convenzione SOLAS del 1974 (ratificata dall’Italia) impone pari obbligo, con l’imposizione di “procedere con tutta rapidità alla loro assistenza” (Capitolo V, Regolamento 33).
I medesimi obblighi incombono sul/sulla comandante quando la nave si trova già nelle acque territoriali italiane perché in quel caso, se non dirigesse la nave verso il luogo di avvenuto o prossimo naufragio, incorrerebbe nella violazione dell’obbligo di soccorso in mare, istituito negli artt. 489 e 490 del Codice della navigazione, e sarebbe condannabile in sede penale ai sensi dell’art. 1113 (omissione di soccorso) e dell’art. 1158 (omissione di assistenza a navi o persone in pericolo).
Poiché l’Italia è tenuta a conformarsi alle norme internazionali generalmente riconosciute - il sopracitato obbligo inderogabile di soccorso dell’art. 98 UNCLOS, che prescinde, va ribadito, dallo statuto giuridico delle persone soccorse e non può essere limitato - oltre che alle norme e ai trattati internazionali (art. 10, commi 1 e 2 Cost.), la loro violazione comporta l’illegittimità costituzionale del D.L.
2) “Place of safety”:
Inoltre, pretendere, che il porto sicuro (erroneamente definito nel D.L. di “sbarco”), assegnato sia raggiunto “senza ritardo” (d) e che le modalità di soccorso non impediscano di raggiungerlo “tempestivamente” (f) sottende che le navi non possano effettuare più di un soccorso nel medesimo spazio temporale e di mare nel caso in cui, dopo averne prestato uno, siano avvertite di una seconda situazione di pericolo per le persone a rischio naufragio.
Questi impedimenti confliggono con l’obbligo immediato di salvataggio previsto dall’art. 98 Convenzione UNCLOS, che non consente di selezionare quanti salvataggi debbano essere effettuati. Infatti, l’obbligo di soccorso imposto dal diritto internazionale è norma di rango superiore (art. 10 e 117 Cost.) e non può essere derogata da una disciplina interna volta a limitare i soccorsi. In questi termini, le previsioni del D.L. 1/2023 contrastano con gli artt. 10, commi 1 e 2 e 117, co. 1 della Costituzione.
3) La raccolta di dati e domande di protezione internazionale a bordo
Un ulteriore motivo di illegittimità riguarda la condizione posta al/alla comandante di una nave di soccorso di raccogliere a bordo delle navi di soccorso i dati dei sopravvissuti, che esprimono la loro intenzione di chiedere protezione internazionale, e di condividere queste informazioni con le autorità (b).
Previsione finalizzata, in altre parole, a spostare la competenza sull’esame della domanda d’asilo dallo Stato di sbarco, l’Italia, allo Stato di bandiera della nave. Una funzione che, tuttavia, non può essere assegnata a comandanti di navi battenti bandiere di altri Stati.
Infatti, le richieste di protezione internazionale sono disciplinate dal diritto dell’Unione europea e dalla sua attuazione nell’ordinamento italiano. La Direttiva 2013/32/UE , sulla possibilità di garantire la protezione internazionale, consente a ogni Stato di individuare le autorità competenti alla ricezione e all’esame della domanda di asilo (art. 4). In Italia il d.lgs 25/2008 (di attuazione della direttiva) ha individuato tali autorità nella polizia di frontiera, nelle questure, e nelle Commissioni territoriali. Pertanto, lo Stato italiano non può imporre ad altri Stati funzioni non previste dalla suddetta Direttiva, con l’intento tra l’altro di spostare la competenza all’esame della domanda d’asilo. Come evidenziato anche da UNHCR, le navi non sono luoghi idonei alla raccolta delle richieste di asilo: queste dovrebbero essere trattate solo sulla terraferma, dopo lo sbarco in un luogo sicuro, e solo una volta soddisfatte le esigenze immediate. Questo aspetto del decreto interferisce ulteriormente con l’inderogabile obbligo di soccorso in mare. Anche questa condizione, pertanto, è costituzionalmente illegittima perché viola l’art. 117 Cost.
Perché dobbiamo dire di no
Per concludere, il decreto ordina alle ONG di procedere allo sbarco subito dopo ogni operazione di salvataggio. Una misura che ostacola ulteriori salvataggi, contrastando con quanto sancito da UNCLOS, che obbliga il/la comandante a prestare assistenza immediata alle persone in difficoltà. A questo si aggiunge la recente prassi governativa di assegnare come porti di sbarco luoghi lontani dalle aree di salvataggio: di fatto, le Ong sono obbligate a trascorrere molto tempo in mare, con a bordo persone già in situazione di vulnerabilità, e senza poter effettuare altri salvataggi.
Ma è opportuno ricordare a tutte le istituzioni che tramite questi provvedimenti si fanno beffa della vita delle persone, che il dovere di salvare vite in mare è fondamentale e imprescindibile. L’Italia deve garantire una maggiore tutela dei diritti e delle persone che cercano protezione. Il rischio è quello di un’ulteriore condanna da parte di organi giuridici internazionali, come successo nel 2012 nel caso Hirsi Jamaa vs. Italy, quando la Grande Camera della Corte Europea dei diritti dell’uomo condannò all’unanimità lo Stato italiano per aver violato gli artt. 3 e 13 della Convenzione europea dei diritti umani, e l’art. 4 del Protocollo addizionale n. 4 alla Convenzione stessa. Inoltre, è deplorevole il fatto che queste misure prendano di mira le organizzazioni umanitarie, le sole entità che fanno ciò che dovrebbe essere invece una prerogativa dello Stato, vale a dire proteggere la vita umana - da quanto sancito dall’Art. 6 della Convenzione Internazionale sui diritti civili e politici (ICCPR) e dall'Art.2 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo (CEDU) – e che non affrontino invece le questioni chiave che portano alle violazioni dei diritti umani documentate nel Mediterraneo centrale. Tra queste l’incapacità degli stati europei di agire in linea con il diritto e gli standard internazionali; la loro riluttanza a cooperare al fine di garantire sbarchi tempestivi e meccanismi di condivisione delle responsabilità per l’assistenza a rifugiati e migranti; e i loro sforzi per strumentalizzare le operazioni di ricerca e soccorso, e assicurare che il maggior numero possibile di persone venga sbarcato in Libia, nonostante non possa essere considerato un paese sicuro e in chiara violazione del principio di non-refoulement. Con questo provvedimento l’Italia rischia solamente un ulteriore isolamento in Europa.
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